一、财政投资主体制度

　　（一）财政投资主体资格

　　投资主体，是指依法享有独立投资决策权，具备筹资能力，并能对投资承担责任和风险的法人或自然人。我国投资主体正向多元化方向发展，包括政府、企业（事业单位）、个人、外国投资者。财政投资主体是政府及其授权和运营组织，这些组织成为投资主体应当具备的资格条件有：一是在经济社会发展中能够依法独立作出投资决策，包括投资方向、投资规模、投资形式等。在现代市场经济国家，为了有效履行提供公共产品和公共服务等经济社会职能，政府需要参与基础项目、公共事业建设以及为实现宏观调控政策而进行的投资行为，政府因而依法成为投资主体，这时的政府是作为投资者的身份行使国有资产的投资和运营权益，是具有法人地位的投资主体。二是有足够的资金来源进行投资。各级政府在实施财政投资行为时，应当通过预算内外的基本建设资金、财政信用等方式筹集相应的财政性资金。对于各种形式的投资资金，应通过推行建设项目资本金制度来强化对投资主体的资金约束，确保投资项目资金及时足额到位。三是对投资所形成的资产享有所有权和法人财产权，并能依法自主或委托他人经营。按照谁投资、谁受益的原则，政府对企业的投资和投资受益形成经营性国有资产（在公司制企业以国家股和国有法人股的形式存在），对行政机关、文教卫生文化等事业单位的投资形成非经营性国有资产，这些资产的所有权属于国家，由各级政府履行出资人职责，其中企业的国有资产由国有资产管理机构根据授权具体履行出资人职责，它们的权益依法予以界定和保护。四是能够承担投资风险和相应的法律责任。根据责权利相统一的原则，财政投资主体不仅依法享有投资决策权、资产所有权，而且应依法承担投资所带来的风险和责任。要建立项目法人责任制，完善财政投资法律责任制度，依法保护投资各方的合法权益。

　　（二）财政投资体制

　　投资体制是指国家有关投资主体之间的职责划分的基本制度。在传统计划经济体制时期，国家是惟一的投资主体，地方、企业和个人几乎不享有投资权，有关投资的决策、资金和风险的承担全部由中央政府负责。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，我国投资体制进行了重大改革，投资主体多元化，政企政资职能分开，谁出资、谁决策、谁受益、谁承担风险，建立固定资产投资宏观调控体系，新的财政投资体制也正在形成和完善。

　　1．投资主体与投资范围

　　按照分税制财政体制和建设公共财政的要求，我国现行的财政投资主体有中央政府和地方政府，以中央政府为主。中央政府财政投资的范围主要有：一是基础设施和基础产业：包括农业（林业、水利）、交通运输、邮电通信、水电气等公共设施和产业；二是高新技术产业：信息技术、空间科学和航天技术、生命科学和生物工程技术、新材料和新能源技术、生态环保技术、医药技术等产业；三是科技、教育、卫生、环保等非生产性领域。这些基础性和公益性项目具有投资规模大、建设周期长、资金回收慢、投资风险大、位于“上游”生产部门、公共性、非竞争性等特征，是政府投资的主要领域。[1]地方政府财政投资的范围主要是供本地区居民享用的一些项目，如本地区的农林水、交通运输和邮电通讯等基础设施和市政工程项目、本地区的科技、教育、文化、卫生保健事业等。对于上述经营性投资，由于其投资数额大、建设周期长、受益范围广，政府难以全部包揽，可以由中央政府、地方政府、企业及个人采取参股、控股等形式进行“拼盘投资”，或由政府提供政策性贴息、产业补助金，扶植和刺激企业对基础性项目的投资。

　　2．融资渠道

　　1978年以前，我国财政投资的资金主要来源于中央财政预算拨款。现在我国财政投资的资金筹集方式已日益多源化：一是税收、国有资产收益形成的预算内资金。二是行政事业性收费、专项建设基金、罚没收入等形成的预算外资金。三是债务收入。国家通过发行国债等政府信用方式筹集的资金属于财政资金的性质（但从1994年开始我国将债务收入不列入预算收入），除用于弥补赤字以外，其他部分是基本建设资金的重要补充，特别是自1998年实行积极财政政策以来，我国通过发行国债方式支持国家重点建设取得了积极效果。[2]

　　3．投资方式

　　投资方式与资金来源密切相关，对提高投资效益十分关键。财政投资特别是基础设施投资中运用的投资方式主要有：

　　（1）政府直接投资，无偿提供。这种方式是政府以税收来筹集资金，以拨款形式直接进行投资，由政府弥补全部生产成本，向公众免费提供。如城市道路、上下水道、过街天桥等不能形成直接经济效益的少数基础设施和公益性项目。

　　（2）政府直接投资或融资，以经营方式提供。这种方式是政府以拨款、贷款等方式进行投资。基础性项目兼有盈利性和公益性，政府可以采取贷款等有偿投资方式进行，由企业进行生产经营。如机场、高速公路、码头、邮政等基础设施建设，政府可以委托特定的部门进行非商业性经营，以收费的方式收回投资成本。政府以贷款方式进行投资（我国是由国家开发银行来具体实施的），其利息比商业贷款利息要低，它并不是为了获取贷款利息，而是对投资活动的一种资助，有利于提高投资效益。

　　（3）财政投融资。财政投融资是以国家信用为基础，采用多种渠道广泛地筹集资金，有偿地投放于具有公共性的领域。财政投融资是一种政策性投融资，它既不同于一般的财政投资，也不同于商业性投资。一是有偿性。财政投融资的资金来源除了国家预算投入的资本金外，一般是通过邮政储蓄、金融债券、建设国债、社保基金、政府担保借款等有偿方式筹集的，资金使用也要求收回本金和一定利息。二是政策性和目的性。财政投融资反映政府特定的政策目标和意图，其投资范围限于基础设施、基础产业、地区开发、中小企业等具有准公共性产品和需要扶植的产业和地区。三是实施机构专门性。财政投融资的资金管理和经营由国家专门设立的政策性银行统一负责，我国的国家开发银行不是一般的金融机构，是执行长期性投融资政策的机构，是政府投资的代理人。四是灵活性。财政投融资预算的调整比较灵活，能够根据经济发展状况及时调整。

　　（4）建设－经营－转让方式（BOT）。是指政府将一些基础设施项目通过招商转让给私人公司或财团，由其组建一个项目经营性公司进行建设经营，并在双方协定的一定时期内通过经营该项目偿还债务，收回投资，协议期满将项目产权转让给政府。这是政府通过转让特许经营权，吸引私人和外国投资者直接投资基础设施的一种新兴和有效投资方式。

　　在项目法人形式上，政府可以采取独资、参股、控股、联合投资等多种形式。还可以采取由项目发行由财政担保的债券，由财政贴息，或由政策性银行认购其债券等投资方式。

　　4．投资决策

　　明确划分中央和地方决策管理权限，赋予地方必要的财政投资责任。

　　5．项目管理

　　项目管理制度化，建设施工市场化，普遍推行项目法人责任制、项目资本金制度、招标投标制、施工合同制等。

　　（三）项目法人责任制

　　项目法人责任制是指由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值，实行全过程负责的一种项目组织管理制度。它的建立和实施，将有利于各类投资主体树立自我约束意识，使建设的责任和经营的责任密切结合，克服建设项目管理体制中筹资、建设与生产、经营相脱节的弊端。

　　我国曾于1992年实行建设项目业主责任制，但责任主体、责任范围、目标和权益、风险承担都不明确。为了改变这种状况，建立投资责任约束机制，规范项目法人的行为，明确其责、权、利，提高投资效益，依照《公司法》，原国家计委于1996年1月20日颁布了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》。根据这一规定，国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人，非经营性基本建设项目参照执行。

　　新上项目在项目建议书批准后，应及时组建项目法人筹备组，具体负责项目法人的筹建工作；项目法人筹备组应主要由项目的投资方派代表组成。项目可行性研究报告经批准后，正式成立项目法人，并按有关规定确保资本金按时到位，同时办理公司设立登记。由原有企业负责建设的大中型项目，需新设立子公司的，要重新设立项目法人，并按上述规定的程序办理；只设分公司或分厂的，原企业法人即是项目法人。

　　国有独资公司的项目法人设立董事会，董事会由投资方负责组建；国有控股或参股的有限责任公司、股份有限公司项目法人设立股东会、董事会和监事会，董事会、监事会由各投资方按照公司法的有关规定进行组建。各类建设项目的董事会在建设期间应至少有一名董事常驻现场。董事会应建立例会制度，讨论项目建设中的重大事宜，对资金支出进行严格管理，并以决议形式予以确认。

　　二、财政投资宏观调控制度

　　（一）财政投资的宏观决策

　　财政投资的宏观决策是指国家（省级）对一定时期内全国（全省）财政投资规模、结构、布局、速度、效益等重大投资问题的分析、判断和决策。宏观决策是财政投资战略问题，是微观投资决策的前提，直接关系到整个国民经济能否协调稳定发展和社会再生产能否顺利实现。财政投资宏观决策是政府意志的体现，但它从根本上必须代表全社会的公共利益，要服从于财政支出政策，为实现国家宏观调控目标服务。

　　财政宏观决策要遵循一定的原则，其中决策的科学化、民主化是投资决策的核心和最基本原则。决策科学化就是要以科学的理论为指导，采用科学的方法，进行科学的论证。要达到能实现投资资金在各个行业之间的最优配置，能在全社会范围内实现资源的最优化利用，能最大限度地促进国民经济稳定增长和人民生活的提高。决策民主化就是要依靠人民和集体的智慧，广泛听取专家意见，避免主观性、片面性、独断性。要实现决策的科学化、民主化，一是要改革投资决策体制，建立多层次的分级投资决策结构：社会公共投资的决策权分别由中央政府和地方政府行使，主管部门具体负责实施，接受政府监督；国家开发银行对项目投资有一定的决策权；大型市政工程项目应听取市民意见；赋予国有企业必要的投资决策权；特别重大项目应提交人大审议。二是建立科学和严格的投资决策责任制：实行总理、省长、市长投资负责制，以提高决策效率，但首长负责制不是搞“首长项目”，绝不允许先决策后论证或者不论证就决策，要从制度上明确投资决策责任和投资风险责任的具体承担者。

　　财政宏观决策要遵循科学的决策程序，包括确定投资决策目标、方案设计、对方案进行分析评价、选择确定最佳方案、决策的实施及信息反馈。要采用科学的决策方法，定性方法与定量方法相结合。

　　（二）财政投资的计划管理

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