一、财政转移支付制度的基本框架[1]
(一)财政转移支付制度的模式
制度模式是任何一种财政转移支付制度都必须首先明确的。政府间的财政转移支付就其实质而言,是各地区之间横向的财力再分配关系,即经济上较发达的地区把政府组织的部分收入转移给经济发展水平较落后的地区。但是由于这种财力再分配行为不是各地区政府之间的自发收受关系,而是表现为国家意志,所以,没有任何一个国家的政府间财政转移支付制度采取单一的各地区政府之间平行转移财力的方式。根据国际上现有的实践,政府间转移支付的模式有两种:
1.单一纵向模式。它是指上级政府通过特定的财政体制把各地区所创造的财力数量不等地集中起来,再根据各地区财政收支平衡状况和实施宏观调控政策的需要,将集中起来的部分财政收入以不等的数量分配给各地区,以此实现各地区间财力配置的相对均衡。这是一种单一的自上而下的纵向财政平衡模式。实际上,我国长期以来就是通过这种方式实施政府转移支付的。而且,目前世界上多数国家的政府间转移支付也都是采取这种方式进行的。区别在于,我国以往实行的单一纵向转移支付制度缺乏必要的法律规范,透明度较低,稳定性较差,随意性大;而在国外,包括美国、日本、加拿大等,则是把这种转移支付通过法律形式规范化,因而稳定性强,透明度高,较好地克服了随意性和偶然性。
2.纵横交错模式。即对于政府间的转移支付,中央不仅统一立法,并且直接通过特定手段进行纵向的转移支付,但又同时负责组织各地区之间直接的财政转移支付。这是一种纵向为主、纵横交错的财政平衡模式。其中纵向的转移支付侧重于实现国家的宏观调控政策目标;横向的转移支付则主要用于解决财政经济落后地区公共开支不足的问题。德国的财政转移支付制度是这种模式的典型代表。
(二)财政转移支付制度中的支付方式
财政转移支付作为政府间财政收入初次分配基础上进行的再分配,有多种支付方式可供选择。中央政府在确定补助方式方面处于主动地位。尽管各国转移支付制度的支付方式千差万别,但归纳起来可分为资金转移、税收分享和税收空间转移三种方式。
资金转移就是某政府将其财政资金的一部分,以补助、拨款或上缴的形式无偿转移给另一个政府。这种支付方式的特点或者优点是,转移支付的关系明确,数量清楚,转出方和接受方都能做到心里有数。这种方式在世界各国普遍应用,作为中央政府贯彻宏观经济或社会政策的有力工具。
税收分享,就是一级政府将其征收的某种税收,按照一定的标准与另一级政府分享。税收分享又分税基分享和分成分享。税基分享是指对同一税基,多级政府可以各按一定的税率计征,也称为分率分享,如美国的公司所得税、个人所得税,联邦和州都可以依一定比例从同一税基中取得各自的税收。分成分享是先由一级政府组织征收某一分享税后,再按已确定的比例在各级政府间进行分配。税收分享从收入运动形式上表现为政府间收入的转移支付,可以用来解决政府间的纵向非均衡问题。但是因为其分享比率或分成比例是固定的,因而在初次确定比例之后,其分配格局也就固定化了,因而其不构成转移支付的主要手段。
税收空间的转移,是一种间接的支付方式,是指一级政府以降低税率的形式,将一定的税收空间转让给另一级政府,使其有可能在不提高居民税收负担的情况下,提高自己的税率或开征新的税种。这种支付方式的好处是,直接提高了接受方的财政收入能力,更有利于调动它们的积极性。缺点是,对于接受方来说,这种转移在经过一定时期以后往往不再被看成是转移,转出方对这部分财力也就不再有发言权。
(三)财政转 ...更多
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