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第四节 我国财政收支划分法的现状与完善
Section Four Status Quo and Promotion of Law Governing the Allocation of Government Revenues and Expenditures in China
翟继光

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【关键词】财政收支划分;现状;完善
【正文】

  一、我国财政收支划分法的现状

  

  (一)我国财政收支划分法的历史演进

  自建国以来,我国财政收支划分法经历了四个大的阶段:统收统支阶段、分成阶段、包干阶段和分税制阶段。

  1.统收统支阶段

  1950年—1953年,我国实行统收统支、中央财政高度集权的财政收支划分模式,地方组织的财政收入全部上缴中央财政,地方所需财政支出统一由中央财政拨付。

  此阶段重要的法规包括政务院发布的《关于统一国家财政经济工作的决定》、《关于统一管理1950年财政收支的决定》以及《关于1951年财政收支系统划分的决定》。前两个决定实行统收统支的模式,第三个决定对统收统支模式进行了初步改革,确立了“统一领导,分级管理”的原则。根据这一新的财政收支划分模式,全国财政划分为中央财政、大行政区财政和省财政三级,开始实行财政收入分类分成、地方财政收支挂钩制度,但在1953年以前,实际实行的仍是统收统支的模式。

  实行高度集中、统收统支的财政收支划分模式,在短期内改变了过去长期分散管理的局面,平衡了财政收支,稳定了市场物价,保证了军事上消灭残敌、经济上重点恢复的资金需要,促进了财政经济状况的好转。[1]

  2.分成阶段

  1953—1979年,我国实行以财政收入分成为核心的财政收支划分制度。这一时期,分成的办法包括分类分成、总额分成和增收分成三种形式,但财政收支权仍集中于中央。

  1953—1958年,我国实行分类分成财政收支划分模式。主要内容是:(1)按财政支出事项的隶属关系,将国家财政支出划分为中央财政支出和地方财政支出;(2)国家财政收入划分为中央财政收入和地方财政收入,前者包括中央固定收入、分成收入和地方上交收入,后者包括地方固定收入和分成收入;(3)分成收入按抵补地方财政收支差额的计算方法,分固定比例分成收入和调剂比例分成收入;(4)地方财政收入项目及其数额由地方所需的财政支出数额确定。根据国务院颁布的《关于改进财政管理体制的规定》,1958年对地方实行“以收定支,五年不变”的财政收支划分模式,进一步扩大地方财政收支权限,但实际执行时间仅一年。[2] 1958年9月国务院颁布《关于进一步改进财政管理体制和改进银行信贷管理体制的几项规定》,决定自1959年起实施“总额分成,一年一变”的办法。

  3.包干阶段

  1980年—1993年,我国财政收支划分实行包干的方法。1980年2月1日,国务院发布《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》,正式全面推行财政包干办法。1983年和1984年,我国进行了第一步和第二步利改税,1985年3月21日,国务院发布《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制的规定》,对财政收支划分制度相应进行了改革。1988年7月28日国务院又发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》,对财政收支划分制度又进行了进一步改革。

  1980年—1984年财政收支划分制度的主要内容包括:明确划分中央与地方财政的收支范围;地方财政包干基数以1979年财政收支预算执行数为基础;地方财政收入在用于财政支出后的余额上缴中央,不足部分由中央予以补助;地方上缴比例、调剂收入分成比例和定额补助数核定后,5年不变,地方在划定的收支范围内,多收多支、少收少支;涉及全国性的财政收支管理权集中在中央。

  1985年改革总结了当时财政管理体制的经验,继续坚持了“统一领导,分级管理”的原则,进一步明确了各级财政的权利和责任,将有利于进一步发挥中央和地方两个积极性,使财政管理体制更好地体现责权利相结合的原则,其主要内容包括:(1)基本上按照利改税第二步改革以后的税种设置,划分各级财政收入,中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方财政共享收入均有明确划分;(2)中央财政支出和地方财政支出,仍按隶属关系划分。[3]

  1988年对原包干办法进行了改进,全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市,除广州、西安两市财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外,对其余37个地区分别实行不同形式的包干办法:(1)收入递增包干。以1987年决算收入和地方应得的支出财力为基数,参照各地近几年的收入增长情况,确定地方收入递增率(环比)和留成、上解比例。在递增率以内的收入,按确定的留成、上解比例,实行中央与地方分成;超过递增率的收入,全部留给地方;收入达不到递增率,影响上交中央的部分,由地方用自有财力补足。(2)总额分成。根据前两年的财政收支情况,核定收支基数,以地方支出占总收入的比重,确定地方的留成和上解中央比例。(3)总额分成加增长分成。在上述“总额分成”办法的基础上,收入比上年增长的部分,另加分成比例,即每年以上年实际收入为基数,基数部分按总额分成比例分成,实际收入比上年增长的部分,除按总额分成比例分成外,另加增长分成比例。(4)上解额递增包干。以1987年上解中央的收入为基数,每年按一定比例递增上解。(5)定额上解。按原来核实收支基数,收大于支的部分,确定固定的上解数额。(6)定额补助。按原来核定的收支基数,支大于收的部分,实行固定数额补助。上述各省、自治区、直辖市和计划单列市的财政包干基数中,都不包括中 ...更多

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【注释】
  [1]参见胡志新主编:《财政法教程》,中国政法大学出版社1989年版,第58页。 
  [2]参见刘剑文主编:《财税法教程》,法律出版社1995年版,第41页。 
  [3]具体划分方法参见国务院1985年3月21日发布的《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制的规定》的具体规定。 
  [4]其中有关财政收支划分的基本内容在第二节已经作了详细介绍,这里不再赘述。 
  [5]如在国务院1993年颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》中,个人所得税是划归地方税的,但在1999年开征储蓄存款利息个人所得税时,却将其划归为中央税。在我国从1949年建国到1994年分税制改革40多年的实践中,财政收支划分的方法始终处于不断变换之中就更能体现这一制度的稳定性之差。 
  [6]参见2002年12月26日李岚清在全国财政、税务工作会议上的讲话:《健全和完善社会主义市场经济下的公共财政和税收体制》,载《人民日报》2003年2月22日第2版。 
  [7]参见刘剑文:《试论我国分税制立法》,载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)1998年第4期。 
 
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