一、 完善和构建新的税法体系

　　（一）适时颁布税收基本法

　　从某种意义上说，税收基本法是税法的“宪法”，起统帅作用，税收实体法与税收程序法不得与其抵触。而我国目前缺少一部介于宪法与具体税法之间的税收基本法，因而有关税收法律体系中一些最基本和最重要的问题没有得到法律的认可，如税收的定义、目的、基本原则、构成要素、税收立法权、税收执法等都缺少高效力层级的规定。由于我国社会经济规模庞大，国情复杂，加之宪法对税收的规定过于简单，而单行税法又较多等种种原因，制定税收基本法是非常迫切非常必要的。通过颁布税收基本法，有助于提高税收法律规范的地位，增强税收法律的权威性；有助于杜绝税收立法的随意性，增强税收法律的稳定性；有助于加强各税收法规之间的统一性和协调性，增强其可操作性。

　　（二）提高现行税制的法律级次

　　我国现行的税收法律法规级次太低，是客观存在的问题之一。从目前我国的税法结构体系看，其基本构成包括：《外商投资企业和外国企业所得税法》和《个人所得税法》两部实体法和《税收征收管理法》一部程序法，其他大量的是暂行条例、实施条例、实施细则，以及众多的红头文件规定。为适应我国发展市场经济体制和加入WTO的要求，完善和建立新的税法体系，笔者认为，应从以下几个层次着手：对具有法律级次的、第一层次的税法，应当进一步补充、修订和提升；对具有条例级次的、第二层次的法规，应当进一步规范、明确、衔接和完善，以提高法律级次，上升为立法；对具有文件性质的第三层次的国务院有关部门的政策规定，应当清理、简化、减少，并部分废止，并要进一步增加统一性、透明性、针对性；对具有地方政府部门性质的、与中央政策规定不符的第四层次的规章、措施及办法，应当坚决清理、审查、废止。

　　（三）建立科学、统一的税收立法体制

　　我国现行税收法律体系结构复杂，各类税收法律规范间存在相互重复、不协调甚至矛盾的现状，立法机关应根据《立法法》的规定和WTO规则的要求，在考虑我国国情、尽可能不损害国家和民族利益的前提下，全面清理、审查、修订已有的税收法律法规，对现有的税收法律法规进行科学分类和归并，严谨立法，做到税收法律体系内部各种税收法律法规之间和每一个税收法律法规内部内容的一致性、形成的完整性和表达的规范性。全国人大及其常委会应当对税收法律法规的疏漏和不明确之处进行立法解释。同时，必须做好税收立法规划，通过对未来税收发展趋势进行全方位分析和预测，制定超前性的税收法律，防患于未然，从而增强税收立法的前瞻性。

　　二、 改进我国的税收立法程序

　　目前，世界各国在宪法中一般都原则规定立法的程序法，并在议会法和议会议事规程中作更具体的规定，有些国家则专门制定立法程序法。可见，税收立法程序是税收立法制度的一个重要方面。我国于2001年11月颁布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》对暂行了14年的《行政法规制定程序暂行条例》做出了很大变动，内容更加充实，程序更加完整。但我国的税收立法程序中仍然存在较多问题与不足，借鉴国外成功的税收立法经验，我们可以考虑从以下方面作出改进：一是重视税收立法的前期准备工作。税收立法的前期准备工作，包括进行立法预测、科学地制定立法规划、研究税收立法的法律依据、确定立法目的和指导思想、通过调查研究弄清立法的客观依据和主观条件是否具备、收集和研究各种材料、组织法案的起草班子、协调有关方面的关系等等。立法准备活动是否充分、科学，直接关系到所立的法是否成功、科学和行之有效。二是在税收立法中加强专家的作用。税法的专业性和复杂性决定了专家在税收立法程序中应发挥重要作用。就税收立法而言，一方面税法的规定对社会经济、政治生活有重大影响，另一方面税法具有很强的专业技术性，如果没有专业的税收、法律专家参与立法，很难保证立法成果的合理性、科学性和有效性。事实上，以美国为代表的世界许多国家的专家都在税收立法活动中发挥着重要作用。目前，我国的专家还远远没有在税收立法中起到应有的作用，利用专家的工作还没有成为立法中的一项制度性规定，专家参与立法工作的范围也有待提高。三是建立和加强税收立法公开制度。税收立法公开制度的主要内容是将税收立法的各个阶段及其阶段性成果向社会公开。我国已经入世，世贸组织的透明度原则的要求在税法领域显得特别有意义，表现在它要求各成员方对一切影响贸易活动的政策和措施都必须公开，以便于各方政府和企业的了解和熟悉；非经正式公布的不得实施。这就要求在税收立法的各个环节中体现立法的公开和透明。包括对立法动议、立法提案、立法审议等阶段的有关事项公之于众，将现有的立法会议公开的做法制度化、法律化，规定各级、各类立法会议公开的范围、例外情况、公开的形式等。四是完善税收立法听证制度。我国的税收立法听证程序从整体看还只是刚刚发展，尚未形成规范的听证制度。目前只有一些地方规定对立法听证做出了较为详细的规范。从总体看，关于听证会的规定比较简单，且不够严密。应对举行听证会的调查与咨询、参与人员的遴选、作证的要求、诘问和辩论的程序等做出规范，以保证审议人员充分听取各方面的意见，协调利害关系人之间的矛盾和利益。

　　三、 合理划分税收立法权限

　　我国的税收立法权在横向分配上没有明确划分立法机关与行政机关各自的税收立法权限范围，对行政机关的税收授权立法也缺乏必要的控制；在纵向分配上我国的税收立法权基本上集中在中央，但地方通过其他方式变相的侵蚀了税收立法权。因此，应改进我国的税收立法权限划分体制。

　　（一） 合理划分中央与地方的税收立法权限

　　由于我国地区间的资源分布和经济发展状况不一样，因此，首先要明确主要税法的立法权应集中在中央；其次应强调中央与地方的合理分权，做到税收立法权的适当下放。根据这一原则，第一，主要税法，包括税收基本法、中央税、共享税、全国性地方税等税种的实体法，以及税收征收管理、税务行政复议、税务代理等主要税收程序法的全部立法权应集中在中央。第二，对于省级地方政权机关，可以在已有授权的基础上，通过法律规定或最高国家权力机关的授权，赋予其以下两种权力：一是就地域性特征明显、条件成熟的地方性税源开征地方性税种并规定其税收要素的税收立法权；二是对中央统一立法的地方税种在本地区实施中的一定的调整权，如地方可以根据本地的实际情况，决定对其开征或停征与否，并且拥有相应的税目、税率的调整权限等。但对上述权力的赋予必须持十分谨慎的态度。地方政府不得因为行使此类权力而损害国家的整体利益或者其他地方公共利益。因此，在赋予地方机关税收立法权的同时，也应当注重相关监督和制约机制的建立，从而防止地方政府通过加征税收来进行地区封锁和地方保护，防止通过重复征税或随意减免税来破坏税法的统一性。

　　（二） 合理划分立法机关与行政机关的税收立法权限

　　随着我国市场经济体制的确立特别是加入WTO后，税收立法的目标模式应逐步转到立法机关立法为主，行政机关立法为辅的轨道上来，以保证税法的权威性、稳定性。具体而言，凡对于人民的实体权利有重要影响的，不管是积极的影响还是消极的影响，均应由人大或其常委会制定，不得授权行政机关为之。诸如税种的开征、停征，税率的变化等，都对人民权利有重大影响，不应由授权立法规定。同时，对可以授予行政机关立法的税收事项，立法机关应在授权条款中对授权的目的、授权的范围、授权的限制性说明等作出明确规定。

　　由于税收立法工作具有很强的专业性、技术性和实践性，税收制度和税收征收管理的有些问题又处于不停的变动之中；以立法机关的实际状况，又无法在短时期内承担起大量的税收立法的任务。因此，在今后一段时间内，国务院及其税收主管部门仍将在税收立法方面发挥不可忽视的作用。但它们在行使税收立法权时必须遵循以下原则：一是制定行政法规，必须以宪法和法律为依据；二是拟定暂行规定或条例，必须依据全国人大及其常委会的授权，且不得与全国人大及其常委会制定的有关决定的基本原则相抵触，国务院根据授权而为的立法行为必须在授权条款所规定的权限范围内进行，且需遵循相应的立法程序。