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相关知识介绍(第十一章)
周佑勇

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【关键词】相关知识介绍
【正文】

   在我国,解决税务争议的法律包括:1999年4月29日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《行政复议法》、1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过的《行政诉讼法》、1993年国家税务总局发布的《税务行政复议规则》、1992年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过的《税收征收管理法》(1995年修订)以及其他各项单行税收法律、法规中关于行政复议和行政诉讼的规定。

   其中,《行政复议法》是在1990年12月24日国务院发布的《行政复议条例》的基础之上制定出来的。相对于1990年国务院颁布的《行政复议条例》而言,《行政复议法》从整个体系结构到各个具体内容都有了较大的改进和提高,进一步健全和完善了我国行政复议制度,标志着我国行政复议工作进入到一个新的发展阶段。这里拟就该法的立法背景及其对《行政复议条例》所作的修改作些简要的介绍。

   在我国,“行政复议”一词伴随二十世纪八十年代我国行政法和行政法学的兴起而发展起来的。此前,行政复议的称谓也是各式各样的,如“复议”、“复核”、“复查”、“复审”、“复验”、“再审查”、“再异议”、“申诉”等等。后来行政法学者将行政机关审查和裁决行政争议的这种法律制度统称为行政复议。“复”即重新或再次,“议”即审议并决定。前面冠以“行政”,表明由行政机关对行政争议进行复核、审查,故为行政复议。由于它通俗易懂而又概括、凝练,所以很快就为行政实践所接受。

   1990年,随着我国行政诉讼法的颁行,为了与行政诉讼法相配套,国务院专门就行政复议制定了《行政复议条例》,对实施行政诉讼法所需要的行政复议作了系统的规定,该条例于1991年1月1日起正式施行,标志着我国行政复议制度的全面建立。但行政复议条例颁布后,行政复议工作开展得并不理想,几乎众口一词地认为行政复议条例本身的缺陷太多,一是技术性的缺陷,如对复议管辖、复议范围、复议程序和复议机关的规定不科学;二是作为行政法规,其效力层级低,权威性不够。这些缺陷一定程度地妨碍了行政复议的进一步发展,也直接影响了它的贯彻实施。在实践中表现为有的行政机关怕当被告或怕麻烦,对复议申请应当受理的而不受理;有的行政机关“官官相护”,对违法的行政行为该撤销的不撤销,对不当的行政行为该变更的不变更,等等,致使保护相对人权益的作用发挥得很不够,甚至徒有虚名,失去了广大人民群众对行政复议的热情。 为弥补条例中的不足,国务院曾于1991年起制定《关于实施〈行政复议条例〉若干问题的意见》,共62条,但直到1994年修订行政复议条例,这个实施意见也没有能够出台,这其中的原因大概是认为制定行政复议法的时机已成熟,与其对行政复议条例修修补补,还不如将行政复议条例直接上升为法,制定行政复议法。于是,八届人大把制定行政复议法列入了立法规划,国务院于1998年5月拿出了征求意见稿,这个意见稿主要是在三个专家意见的基础上形成的。在广泛征求专家、学者们的意见之后,国务院于1998年10月27日将行政复议法(草案)正式提交九届全国人大常委会第5次会议予以审议,但未获通过;接着又提交给九届全国人大常委会第7次会议再次予以审议,但仍未通过;直到1999年4月29日在九届全国人大常委会第9次会议上才全票获得通过。

  可以说,行政复议法在我国历经了曲折。尽管行政复议法可能存在这样或那样的不足,并不如想象的那样令人十分满意,但应当肯定的是它在许多方面较《行政复议条例》确实还是有较大的改进的。这主要表现在:一是复议范围上,将规章以下的规定纳入复议范围;二是在复议管辖上,国务院可以受理某些案件从而成为复议机关,提高了复议机关的级别,并且扩大了当事人对复议机关的选择自由权,当事人有权对复议机关进行全面的自由选择;三是在复议程序上,加大了复议公开的力度,增强了复议的公正性,突出了申请人的权利保护和救济,此外还严格了行政机关不履行复议职责的法律责任,等等。具体而言:

  一、关于行政复议范围

   在《行政复议法》的立法过程中,有关复议范围的调整可谓最为显著。但在《行政复议法》初期的起草论证过程中,复议范围问题并没有象后来的立法设计那样成为立法热点问题。当时,也就是在1996年7月以前,有关复议立法的重心是解决管辖体制在实际运作中所暴露出来的矛盾以及确保复议工作的有效性,落实复议制度的便民原则。此后,随着立法参与者的扩展和行政系统外力量的介入,复议范围问题顷刻之间变得突出起来,人们已不满足于维持《行政复议条例》所创制的复议范围框架,当然也不满足于对这种框架进行小修小补,而是要扩大复议范围。应该说,1990年《行政复议条例》有关复议范围的界定脱胎于1989年的《行政诉讼法》。当时的立法思路是把复议制度作为诉讼制度的配套制度来看待的,如此一来,复议立法在受案范围这一关键问题上,也就难以有新的突破。按条例的规定,复议范围首先限于具体行政行为,其次主要限于涉及人身权及财产权的具体行政行为。其结果是,复议范围与诉讼范围基本一致。这进一步带来的必然是复议范围偏小的结果。因为,在《行政诉讼法》出台前,立法机关有一个总的立法指导思想是逐步扩大行政诉讼的受案范围。当时,除了强调正确处理审判权与行政权的关系外,普遍认为法院审理行政案件的经验还不多,行政审判庭也不够健全,法院对受理行政案件的承受力有限,因此受案范围不宜太宽。而复议作为一种以行政权为依托的监督救济制度,显然不应受到前述指导思想的限制。然而正是前述那种依循诉讼制度而把握复议范围的做法,使复议范围陷入困境。现在,经过近十年来的实践,包括司法机关在内的有关方面在实践中着手拓宽对行政行为的司法审查范围。在此情况下,重新审视并界定复议范围就成为必然。①

   《行政复议法》对复议范围进行立法选择的最终结果是扩大复议范围。这主要表现在:一是进一步扩展具体行政行为;二是在复议范围中引入抽象行政行为。较之于《行政复议条例》的规定,《行政复议法》对复议范围的 ...更多

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