一、完善我国复式预算制度的设想

　　有的学者认为，我国现有的将预算划分为经常性预算和建设性预算的复式预算制度虽然体现了社会主义国家财政的双重职能，增强了财政活动的透明度，揭示了财政赤字形成的原因，对推动分税制财政体制、税收体制、投资体制、以及企业财务管理体制的改革起到了积极的作用，但是它只是在原有的收支规模的基础上，对现行预算收支行按性质和用途进行的划分，不能适应社会主义经济体制下财政全面反映国民经济管理情况的要求，财政职能和预算管理范围没有得到拓宽，政府收支活动范围没有得到全面反映，预算管理办法也没有改变，国家债务收支的管理不统一，债务收入用途和债务还本付息支出的资金来源不明确等。所以，该学者主张，按照建立社会主义市场经济体制的要求，为了拓宽社会主义国家财政职能，全面准确反映政府的活动范围和方向，加强国家财政宏观调控能力，体现对不同性质的预算资源采取不同的管理办法，应借鉴国外实行复式预算的经验，将国家预算划分为政府预算和国有资产经营预算，并可以根据需要逐步建立健全社会保障等其他预算和国家财政投融资体系。(参见项怀诚主编：《中国财政体制改革》，中国财政经济出版社，1994年3月第1版，第273-281页。)

　　政府公共预算是指国家以社会管理者身份取得收入和开支维持政府活动，保障国家安全和社会秩序，发展各项社会公益事业的预算。公共预算一般不打赤字，如特殊情况下出现赤字，应通过发行国债弥补。

　　国有资产经营预算是指国家以国有资产所有者身分取得的收入和国家用于经济建设及国有资产经营的支出的预算。与原来的建设性预算不同的是，国有资产经营预算将来在预算外循环的各项专项基金收支包括在内。

　　政府公共预算和国有资产经营预算是密切联系、相互补充的有机整体。公共预算的结余应当转入国有资产经营预算作为收入，公共预算如有差额也可转入国有资产经营预算作为支出。两类预算的收支总计是可以平衡的。按照分税制财政体制的规定，上下级财政之间的收支转移应列入各级财政的当年预算收支之内，其中税收返还收支和专项结算收支应列入政府公共预算收支，专项拨款和特殊拨款应区别资金性质分别列入公共预算收支和国有资产经营收支。

　　社会保障预算是根据建立国家社会保障体系的需要，在上述两类预算之外设立的，国家以行政性手段筹集并管理的社会保障收入和安排的支出将列入此类预算。随着国家社会保障制度的不断完善，今后可以逐步把社会保险税收入、社会医疗保险基金收支、国家机关公务员的公费医疗费支出和离退休人员经费支出以及为社会低收入阶层提供的住房支出纳入社会保障预算中来。

　　为了保证国家重点建设资金的需要，随着投融资体制的声如改革，以后还可考虑建立财政投融资体系。国家政策性投融资收支可与现有的国家债务收支相结合，逐步纳入国家预算，全面反映政府以有偿形式组织的收入和相应安排的支出。

　　二、关于双元预算体系的构想

　　有的学者认为，我国预算制度从单一预算向复式预算的改革，是我国财政预算改革中比较重大的一项措施和步骤，尽管如此，从根本上看，它至今未能摆脱计划经济体制的影响。要克服现行复式预算的计划经济特性，根本的解决办法就是按我国财政向双元模式演变的趋势，改革复式预算制度，建立双元预算体系。(参见叶振鹏、张馨著：《双元结构财政——中国财政模式研究》，经济科学出版社1999年1月第2版，第200-240页。)

　　1.现行复式预算制度的计划经济影响

　　首先，实行复式预算制度的目的，在于区分两类不同性质的预算资金，这有利于提高预算管理的透明度，但从根本上看，其思路仍是立足于计划经济体制下财政直接提供建设资金和直接进行宏观调控这一传统之上的。(1)现行复式预算制度实行的目的在于筹集更多的资金用于建设；(2)政府直接掌握建设资金来保证宏观调控的做法仍然停留在原有计划框架内；(3)建设性预算希望通过加强对建设资金的非市场性计划安排和管理，克服我国财政投资中相当部分赢利性投资经济效益低下等问题，仍然具有计划经济的基本特征；(4)建设性预算中除了非赢利性投资以外，更主要的是赢利性投资，在市场经济体制之下，这是两种不同性质的投资，不应混在一起。

　　其次，现行复式预算制度有利于弄清不同性质的资金来源和运用，有利于提高财政分配的透明度。但由于经常性预算与建设性预算的划分，从根本上说不是按政权组织主体和资产所有者主体的不同身份进行的，这就难以摆脱计划经济体制的影响：(1)建设性预算中既包括某些为市场提供公共服务的支出，又包括国有资产投资。前者本应由作为政权组织的政府提供，后者本应由作为资产所有者的政府来进行；(2)现行复式预算维持了原有的单式预算按部门设置预算科目的作法，这很难将经常性收支与建设性收支合理准确地区分开来。而按部门设置预算科目，从根本上看，又是与计划经济体制下国家对整个国民经济的直接计划控制相联系的；(3)现行经常预算收入中除了国家以政治权力行使者身份取得的收入外，还包含了相当比重以国有资产所有者乃至经营者身份取得的收入在内，这是我国改革至今尚未实现政企、政资和资企“三分开”在财政上的集中体现；(4)公债收入一般只能用于市场盈利性项目，但由于建设性预算本身就包含有非市场性投资项目，所以公债仍然象计划经济体制下一样统一作为财政收入使用，忽视了公债的信用性质的传统特点。

　　最后，复式预算制度的实行，需要投资管理体制、企业财务管理体制、国家预算管理体制等相应配合改革。在目前双重体制并存的环境中，复式预算制度很难完全摆脱计划经济的影响。

　　2.双元预算体系的基本内容

　　双元预算体系是按照公共财政与国有资产财政相分离的双元结构财政的思路设计的，它由公共预算和国有资产经营预算两大体系构成，而它们各自又形成着自己的复式预算制度，即公共预算由经常预算和公共投资预算构成，国有资产经营预算则由国有资产收益预算、国有资源收益预算和政府投融资预算构成。这两大系统和五个预算相对独立，自成收支体系，但又相互联系和相互支持，在一定规则下财力又有不同程度的相互流通，共同构成我国总的国家预算活动。

　　3.经常预算收支及其平衡。经常预算的支出与公共财政的活动范围限制在市场失效范围内相一致，主要由行政国防事业单位的公用经费、业务费和人员经费组成。这类费用具有很大的支出刚性，不管收入状况如何，都必须维持最低水准的供应，否则必然影响政府正常职责的履行。属于经常性预算收入的主要是具有相对稳定性的各类税收。由于经常预算的费用一般安排在非市场领域，很大程度上是纯消耗性的开支，且必须以稳定的源源不断的收入来满足支出需要，一旦举债维持，则不仅无力偿还，而且还会因为不断积累而产生不断膨胀的长期债务，所以经常预算必须实行年度平衡政策，不能列赤字。为了保证每个年度的经常预算都能实现年度平衡，按照以支定收的原则，税制就应当依据经济衰退年份的税收收入仍能保证经常预算支出的标准来建立。这样，除了衰退的年份，其余年份都将出现一定的经常预算结余，克服经济波动对税收收入的影响，确保经常预算的年度平衡。

　　4.公共投资预算收支及其平衡。公共投资预算的支出也以市场失效为其基本界限，主要是非市场性投资，包括行政事业单位的非生产性基本建设投资、公共工程和公用事业固定资产投资，公共企业的资产投资，以及军工等特殊行业的投资支出，还包括对公共企业的补贴和政府的各种政策性补贴。公共投资预算的收入主要有经常预算的结余、各类专项建设税费和公债。公共投资预算奉行的是周期预算平衡的政策。由于经济运行周期的变化，当要求公共投资预算扩大支出规模时，发行公债以满足支出扩张的收入要求，而当要求公共投资预算收缩支出规模时，则以公共投资预算的非债收入偿还已发行的公债。这是因为经常预算具有刚性，不能起到对经济周期的反向熨平作用，但公共投资预算可以根据经济形势的需要逆经济周期而动，通过加大或压缩投资在一定程度上促进社会总供求的平衡。为此，公共投资预算税费的水准就不应是其支出的最高水准，而只能按中等水平来确定。这样，在实际运作中，公共投资预算的支出可能大于或小于其收入。当经济景气时，税收增加，经常预算结余增大，而公共预算投资却减少，这就会产生盈余；反之，当经济衰退时，收支呈相反状态，导致公共投资预算的赤字。如果此时的赤字以发行公债的方式来弥补，而景气年份则用盈余偿还公债，这就形成公共投资预算的周期平衡结果，它成为政府在宏观调控中实现反周期的重要调控措施。

　　5.国有资产收益预算的收支及其平衡。 国有资产收益预算的收入以政府对企业征集的资产收益为基本来源，其支出以国有经济为对象，依据产业政策进行赢利性投资，它体现的是政府凭借企业生产资料所有权而产生的财政分配关系。除了国有企业上交利润这种基本收入形式外，破产企业的资本残值，拍卖国有企业或国有产权的收入、国有资源收益预算的结余以及公共预算中对国有资产投资的补贴等都可能构成国有资产收益预算的收入。这些收入主要用于基础产业和新兴产业部分项目的投资。不过，这种投资又要求项目本身有赢利性，否则就可由公共投资预算经营了；同时还要求具有宏观效果，是企业和个人无力投资，但又为经济长期稳定发展所必须的投资项目，否则，就可以由民间资本投资了。国有资产收益预算奉行年度预算平衡，这是因为它是国有资产财政的资产运营的非负债经营方式，且都是赢利性项目，类似于一个大规模的企业，只要坚持量入为出的原则，实现年度平衡是有可能的。至于国家财政的负债经营是由财政投融资预算承担的，它们的分工和职能各不相同。

　　6.国有资源收益预算的收支及其平衡。 国有资源收益预算是政府凭借资源所有权而建立的预算，该预算的收入来源有：资源使用收入、资源级差收入、资源节约费收入，其支出主要用于替代资源费用和资源节约费用。可见，资源收益预算将面对全社会所有的企业和个人，它与国有资产预算有所区别。资源收益预算从整体上看，每年将产生相当数额的年度结余，这是因为这一预算分配的对象是“地租”，其收入是主要的，而用于资源维护和开发利用的并不是主要部分。该年度结余应无偿调拨给国有资产收益预算并支配使用。

　　7.政府投融资预算的收支及其平衡。 政府投融资预算是作为资产所有者的政府采用借贷方式筹集和运用资金而建立的预算，其收入大体有以下几种：(1)发行政府建设债券收入；(2)政府投融资预算回收的投资贷款本息；(3)公共预算对政府投融资预算的补贴性贷款。其支出大体有：(1)按产业政策的要求，向那些无需直接形成政府资产所有权的投资项目提供贷款；(2)为政策性银行发放低息无息贷款提供部分信贷资金；(3)国有资产财政按其宏观经营目的必须承担的，但又能以贷款方式提供的支出，由此而遭受的利益损失由公共财政补贴；(4)每年债务的还本付息支出。政府投融资预算从本身的收入与支出对比关系来看，它每年都应当是平衡的，既不应有收大于支，也不应有支大于收的现象发生，每年都在举借新债，而又在偿还到期旧债。但是就政府投融资预算宏观调控效果来看，则支出和收入的规模都应该考虑到其对市场所产生的影响，要根据政府宏观经济政策对财政支出扩张提出的要求决定投融资预算支出的 ...更多