一、现代预算制度的产生

　　在资本主义以前的国家，从奴隶社会开始，就出现了国家的财政收支活动。但当时由于国家的生产资料基本上属于帝王所有，统治者个人的财务收支活动与国家的财政收支活动很难严格区分。在这种“家计”财政背景下，不可能有完整、系统的国家财政管理制度。另外，在商品货币关系尚不发达的国家财政分配中，不可能有事先进行详细的收入和支出方面的计算，在组织收入和安排支出方面也不会有严格的程序和手续，而且国家的各级机构在财政活动中所处的地位也是不明确的。因此，当时即使有些个别的预计收支，也尚未形成现代国家的预算制度。

　　到西欧封建社会末期，资本主义生产方式开始出现，商品货币关系也逐渐发展起来。从十四世纪起，西欧有些国家已经出现政治统一和中央集权的趋势。掌握着国家政权的封建贵族阶级对新兴资产阶级和农民横征暴敛，自己却挥霍浪费，不负担任何捐税，从而严重损害了新兴资产阶级和广大劳动人民的利益。在国家政权集中化的过程中，国家机关的扩大，常备军的建立，封地制度的取消，国家机关官吏俸给的增加等，使得国家财政支出大量增加，原来王室财产收入和封建特权收入远远不能满足需要，于是产生了筹集税收等经常性收入来源的要求。当这些负担被转嫁到新兴资产阶级和广大农民身上而使其不堪重负时，新兴资产阶级便凭借自己日益雄厚的经济势力和卓越的领导才能，联合农民和城市平民对封建统治展开尖锐的斗争。国家预算制度就是新兴资产阶级在对封建专制统治阶级进行斗争的过程中，作为一种经济斗争手段而产生的。

　　现代预算制度最早出现在英国。英国是资本主义发展最早、议会制度形成也最早的国家。在十二至十四世纪中，英国的贵族和大地主开始对国王的课税进行一定的限制，这个斗争以国王最后被迫让步而暂告一段落。随着新兴资产阶级力量逐渐强大，他们充分利用议会与封建统治者争夺国家的财政权并取得进展，逐步地取得了对国家的税收和支出的批准和监督的权利。例如，英国1689年《人权法案》规定，除非由议会通过法案表示同意，否则不能迫使任何人纳税或作其他的交纳；国王的开支必须由议会批准。代表资产阶级的下议院比代表封建贵族的上议院有关更大的权力。下议院有权决定各种课税制度和通过征税法案。以后又进一步规定由下议院批准对皇室的年度拨款，以取代皇室直接征收的部分收入。从那时起，国王的支出同国家的支出才互相区分。封建皇室政府每年制定一个国家的财政收支文件，事先安排好政府的财政开支，向下议院报告，并经议会审批，使之有利于资产阶级经济的发展，有利于维护资产阶级的利益。这种政府财政收支文件，便是现代预算制度的雏形。

　　然而作为一种较为规范的预算制度，还经过了很长时间才建立起来。到十八世纪末，英国首相威廉•皮特于1789年在议会通过一项联合基金法案，把全部财政收支统一在一个文件中，至此才有了正式的预算文件。至十九世纪初，才确立了按年度编制和批准预算的制度。即政府财政大臣每年提出财政收支的一览表，由议会审核批准，并且规定设立国家审计部和审计官员，对议会负责，监督政府按指定用途使用经费。其他资本主义国家的预算制度则发展较慢。法国在大革命时期的《人权宣言》里对预算也作了规定，到1817年时规定立法机关有权分配政府经费，从而完全确立了预算制度。美国是在联邦政府成立132年以后才建立了预算制度。

　　二、关于预算原则的历史演变

　　预算原则是随着现代预算制度的产生而产生，并且随着社会经济和预算制度的发展、变化而不断变化的。

　　预算原则是指预算的编制、批准、执行和监督过程中必须遵守的基本准则。在资产阶级对封建势力争夺财政权的过程中，为了限制以至剥夺封建皇朝的财政权，曾提出过一系列的预算原则，如，预算必须具有完整性、年度性、统一性、可靠性和公开性，并按照这些原则所规定的方向来建立他们的预算制度。这些原则是与自由资本主义时期的健全财政的最高原则相一致的，其指导思想是控制预算收支，达到预算平衡。

　　垄断资本主义形成，特别是上个世纪三十年代资本主义经济大危机后，凯恩斯主义风行西方各国。为了加强政府行政机构应付危机、治理经济的财政权，加强政府在预算问题上的主动性，预算原则有所修改和补充。美国联邦预算局局长史密斯于1945年提出的八条原则，可以反映出这种趋势：第一，预算必须反映总统的行政计划；第二，预算必须加强行政部门的责任；第三，预算的编制、批准与执行应以政府各部门的财政与业务报告为依据；第四，预算收支在时间上要保持灵活性；第五，预算程序必须多样化；第六，预算必须加强行政部门的主动性；第七，预算的“工具”必须充分；第八，编制好的预算必须保证顺利付诸于实现。

　　上述原则的提出，总的精神是要加强政府的财政权，缩小国会的权力。它一方面反映了垄断资产阶级加强对财政的控制，另一方面也反映了二十世纪三十年代以来资本主义国家充分运用财政作为调节经济的手段。这也是西方国家预算原则变化的共同趋势。例如，在日本有关的财政立法中，规定的四条原则是：预算的事前议论原则、总计主义原则、公开性原则和分类原则。在法国预算立法中，也规定年度性、完整性、包括性和实行专项专用等原则。

　　虽然西方国家预算原则是随着资本主义政治和经济的发展，根据各国的国情而提出来的对预算加强管理的一种方法，但是这里面也包含了许多对国家财政活动内在规律性的认识，对预算活动的进行的确有着较好的指导作用，因此应当可以为我国所借鉴。有的学者认为，我国预算法也应当确立预算的统一性原则、完整性原则、权威性原则、公开性原则和年度性原则(参见麦履康等主编：《中国政府预算若干问题研究》，中国金融出版社1998年3月第1版，第10-13页。)

　　预算法具有共性的主要有以下原则:

　　1、公开性原则，是指全部预算收支必须经过权力机构审查批准，并以一定形式向社会公开，市政府的预算收支活动置于社会监督之下。

　　2、真实性原则，是指国家预算收支数字必须真实、准确，符合实际，国家预算的编制、审批、执行都应以各级政府的情况报告为依据。

　　3、完整性原则，是指国家预算应当包括全部收支，反映全部财政活动。不应有预算以外的财政开支，也不应有预算规定以外的财政活动。

　　4、统一性原则，是指各级预算收支要按照统一的口径、程序来计算和编制，任何机构的收制度要以总额列入预算，所有地方政府预算连同中央预算共同组成统一的国家预算。

　　5、年度性原则，是指国家预算必须按年度编制，不应把本年度以外的财政收入列入本年度预算之中。预算年度，又称财政年度，是国家预算收支的起止年限，通常为一年。世界各国采用的预算年度有历年制和跨年制两种。我国和大多数国家都采用历年制，即预算年度始于公历1月1日止于12月31日。有的国家采用跨年制，如日本预算年度是从当年的4月1日起至次年的3月31日止，美国的预算年度是从当年的10月1日起至次年的9月30日止。

　　三、关于预算的一般结构类型

　　预算的结构反映出国家财政的活动范围和规模，也反映了财政干预经济生活的不同形式和性质。预算结构既可能因为每个国家经济发展和社会结构而不同，也可以因为国家财政预算理论政策的发展而变化。因此，了解预算的一般结构类型及其发展演变，对于准确地把握预算的内容、功能和历史脉络有很好的帮助。

　　1.单式预算

　　二十世纪三十年代以前，世界各国均采取单式预算制。单式预算制是将政府的全部财政收支汇编在一个统一的预算表之中，因而能从整体上反映年度内政府财政收支情况，便于了解政府财政的全貌，完整性强，体现了国库统一和会计统一的原则要求，也便于立法机关的审议批准和社会公众了解。

　　单式预算符合自由资本主义时期“健全财政”的原则，与当时国家职能的简化、财政活动范围的狭小，以及人们对财政计划的透明、公开、简单的要求是合拍的，因而在当时的历史条件下起到了监督和控制政府财政收支的作用。

　　2.复式预算

　　复式预算是把预算年度内的全部财政收支，按收入来源和支出性质不同，分别编成两个或两个以上的预算，一为经常预算，一为资本预算，(有的也称为普通预算和特别预算、经费预算和投资预算、统一基金预算和贷款基金预算等)。虽然各国使用的复式预算名称和具体项目不尽相同，但从内容上来看，经常预算主要包括政府一般行政经费支出，而其收入来源主要包括各项税收收入以及一部分非税收入。在一般情况下，经常预算的收支应保持平衡并力争结余，结余额转成资本项目的收入项目。资本预算主要包括政府的各项资本性支出，如政府对国营企业的投资、对公共工程项目的投资、战略物资储备、政府贷款以及偿还国债和国外借款等支出，其收入来源主要包括经常预算转来的结余额、国债收入和国外借款收入等。

　　复式预算的出现与政府开支大幅度增加有直接的关系。二十世纪三十年代世界性资本主义经济危机爆发后，凯恩斯主义和积极干预的财政政策得到奉守和遵循。由于政府活动范围扩大，财政开支也随之增加。正常的收入已不能满足支出的需要，政府只有通过借债来弥补。由于债务不仅要还本，而且要支付利息，因此用债务收入安排的支出应该是有收益的项目，这样就有必要将政府的支出划分为一般性支出和应有收益的资本性支出。另外，当时的一些经济学家也逐渐认识到一国收入分配的变化与该国年度预算的规模及支出结构关系极为密切，因而主张在长期的经济计划中应该将年度预算的内容作合理的安排，以减缓经济波动和促进经济增长。也就是说，在新的历史条件下预算不仅是监督和控制政府收支的手段，而且还应当成为政府对国民经济进行宏观调控的重要手段。显然，单式预算无力承担如此重大的历史使命，复式预算便应运而生。最早实行复式预算的国家是丹麦、瑞典等国，随后美国、英国、法国、日本、印度等许多国家也都陆续采用了这种预算编制形式。

　　采用复式预算制一方面便于考核预算资金的来源和用途，另一方面也有利于分析预算收支对社会需求的影响。采用复式预算使得资本预算投资的伸缩性较大，有助于使预算成为促进经济发展的强有力杠杆，有利于提高就业水平。不过，复式预算在执行过程中也暴露出许多缺点：(1)复式预算的资本支出的资金来源，主要依赖于举债，如果举债规模控制不当，容易导致通货膨胀、物价上涨、影响国民经济的稳定；(2)经常性预算支出的资金来源主要是税收收入，而一国税收收入在整个预算收入中一般占有很大比重，这样容易掩盖支出浪费的现象；(3)将预算分成经常预算和资本预算两个部分，还会给预算编制带来困难，如经常预算和资本预算科目的划分标准就很难统一等等。

　　3.绩效预算

　　所谓绩效预算，就是政府首先制定有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定执行计划的实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需要支出的费用来编制预算。一个绩效预算主要包括以下一些内容：政府职能(经济、国防、教育等)、部门(如教育下面再分初等教育、中等教育和高等教育等)、支出费用(分为经常支出和资本支出)、最终产品(受教育人数、新建校舍及教育设施等)的成本与目的，然后对各级计划从其最终产品成本及目的来衡量和评估其绩效。

　　绩效预算最早是由美国胡佛行政改进委员会倡导并于1949年在美国联邦政府中采用和推行的。当时，复式预算制度作为政府干预经济的有力手段早已随着“二战”的爆发和“新政”的终结而不了了之，而战后美国预算支出急剧增长、赤字大量增加，立法机关控制预算的能力却大大削弱。为了加强对政府财政支出的效益控制，受当时美国一些大城市中和联邦政府中某些部门试行的绩效预算技术的影响，胡佛委员会才在联邦政府中提出建立绩效预算的建议。

　　绩效预算的特点是按计划决定预算，按预算并计算成本，按成本分折效益，然后根据效益来衡量其业绩。绩效预算与传统的只注重投入而忽视产出的预算不同，它十分重视对预算支出效益的考核，是以成本—效益作为衡量支出效率标准的预算组织形式，对于监督和控制预算支出，提出支出效益，防止浪费有着积极的作用。

　　绩效预算出现后，对西方各国的预算制度也产生了较大的影响。如英国、法国、瑞典等国家也试行以计划为中心，以成本——效益为考核标准的预算制度。但在美国，由于一些部门支出的成本效益评估难以进行，所以绩效预算制度也并没有得到普遍推广和应用。

　　4.计划—项目—预算制

　　计划—项目—预算制是在绩效预算的基础上发展起来的，它是依据国家确定的目标，着重对项目安排和运用进行定量分析而编制预算的一种制度。实行计划—项目—预算制的特点是：(1)可以把预算中安排的项目和政府的中长期计划相结合，有利于政府活动的开展；(2)由于在选择和安排项目过程中，重视成本效益，因而要求依据数据资料对各个项目进行经济分析和评估，并通过项目之间的比较，有利于降低项目的费用和提高资金的使用效果，为政府决策提供依据和参考；(3)对跨年度的项目安排预算，可以根据发展变化情况，对目标、计划和预算进行调整。与绩效预算相比，这二者虽然都属于可以成本——效益为衡量支出标准、重视资金使用成效的预算形式，但是绩效预算的基本构想重点放在一个预算年度上，而计划—项目—预算制是把政府活动的长期计划和年度预算所包括的各项活动规划结合起来考虑的，属于滚动式预算的一种类型，其视野更为开阔，设计更为科学。

　　计划—项目—预算制也起源于美国，最早于1961年在国防部试行，目的在于通过对国防项目投入产出的分析，比较不同项目的效益，提高资金的使用效率。到1965年，约翰逊政府也决定在其它部门中推行这种预算制度。不过在实施过程中难度较大，除国防部和农业部之外，计划—项目—预算制并未能在美国得到广泛推行。这主要是因为在许多部门中如何科学地衡量社会投入成本和社会产出效益缺乏标准，资料收集和分析也存在困难，投入产出无法量化， 再加之，这项制度的推行需要技术人员通过电脑计算和管理，而当时许多部门缺乏这类人员，无法胜任方案分析的工作。

　　5.零基预算

　　零基预算最初是美国企业界于二十世纪六十年代初采用的一种企业财务管理方式，它要求对每个项目每年都要进行重新评估。1973年，美国乔治州州长吉米•卡特受企业家皮尔有关零基预算的论述的影响，开始运用零基预算来编制州政府预算。卡特就任总统后，开始在联邦政府及其所属各个部门采用零基预算。到二十世纪八十年代初，零基预算传入英国、香港等地。

　　零基预算的推行，首先要求各基层预算单位每年根据下达计划重新编制预算，并要求提出尽可能多的方案，以供择优选择；其次，上级主管部门对基层预算单位上报的方案，必须进行认真审查和评估，提出意见供下级修正方案；最后，基层预算单位根据最后选中的最优方案，结合上级提出的修改意见，编制详细的执行预算。

　　零基预算的优点是没有现成框框，不受现行预算执行情况的约束，对编制预算的各级单位赋予一定的权力，从而能充分发挥各级管理人员的积极性和创造性，也有利于有效地对社会资源进行合理配置，提高宏观经济效益，同时大大加强了主管部门和执行单位的责任感和成本意识。但是，与传统的预算相比，为了确定最佳方案，就需要大量的管理人员，花费更多的管理时间，其中包括目标确定、资料收集、计划评估、决策分析与预算制定等。如果条件具备，管理人员素质较高、经验较丰富，并已广泛地采用电脑技术进行管理，采用零基预算无疑能提高计划和预算管理水平。反之，效果就会欠佳。

　　三、复式预算制度的多国实践

　　复式预算出现之后，世界上不少国家都采用了这种预算编制方式。由于各个国家经济结构、发展程度、预算管理的传统习惯等不同，各国复式预算的形式也不尽相同。

　　1.瑞典的复式预算制度 瑞典1937年开始进行预算改革，1938-1939预算年度正式采纳了复式预算的形式。与传统的预算不同的是，新的预算是按两个预算编制的，一个是经常性预算，另一个是资本性预算。经常性预算收入主要是各项税收和国家资本基金的支出，经常性预算收支相抵后的结余或赤字均转入预算平衡基金。如果是结余转入预算平衡资金，则留为后备金，如果是在赤字转入预算平衡基金，则通过政府发行债券来弥补。资本性预算收入包括借入收入和其它一些资本性收入，资本性预算支出为政府干预经济的资本性开支，如对国有企业的投资、购买股票支出等。

　　2.英国的复式预算制度 英国在1996年以前，国家的预算并分线上预算和线下预算两种。1968年以后改为统一基金预算和国家借贷基金预算。前者相当于经常性预算，后者相当于资本性预算。在统一财政基金预算中，收入包括税收和其他收入，其中税收约占95%左右；支出包括每年须经下院批准的现行开支(议定支出或称拨款支出项目)和不再经下院批准的永久性支出(既定支出或称统一基金支出项目，包括王室支出、议会支出、国际组织费用等)，前者一般占90%左右，后者占10%左右。在国家借贷基金预算中，收入包括统一财政基金的余额结转，从统一财政基金预算转入的国债费、贷款利息收入和贷款的收回；支出包括对国营企业、公司及地方政府的贷款等。

　　3.法国的复式预算制度 法国的预算包括经常业务(无偿性收支)和临时业务(有偿性收支)两个部分。经常业务又叫固定项目，由总预算、国库专用收支和附属预算组成。总预算支出项目包括国家的经常支出、国家的投资支出和军费支出，总预算收入项目包括税收和其他收入。总预算中扣除国家的投资支出和军费支出的军事工程支出就相当于经常预算。临时业务也叫临时项目，由专用收支、公债收支(包括经济和社会发展基金)和其他收支组成。在业务上，临时项目的收支是作为国库专门帐户来对待的，共设有经济和社会发展基金、货币业务、对外国政府结算等六种帐户。而附属预算是指不具有法人资格经营的有关生产和服务事业，如印刷、邮电、造币等的收支预算，收支相抵盈余转入总预算收入，亏损列入总预算支出。

　　4.日本的复式预算制度 日本的预算主要分四个部分，即一般会计、特别会计、政府关系机关和财政投融资计划。一般会计是预算的中心，其收入主要来自租税、印花收入、专卖收入、公共企业上缴利润、政府资产清理收入、国债收入等，其中国债收入包括建设国债发行收入和赤字国债发行收入；其支出主要用于社会保障、文教科研、国防建设、公共投资、国债发行、外交等方面。特别会计相当于专项基金管理预算，主要是国家经营特定事业的资金收支以及财政拨付的特定资金。特别会计数目较多，主要有事业特别会计、管理特别会计、保障特别会计、融资特别会计和整理特别会计等五种类型。政府关系机关主要包括公社(即国有企业)、公库和银行。公库主要有国民金融公库、公营企业公库、住宅金融公库、中小企业金融公库、农林渔业金融公库等。财政投融资计划的资金主要来自四个方面，即资金运用部资金、简易保障资金、政府保证债和政府保证借款、产业投资特别会计，其资金支出主要包括对政府金融机构的支出、国债支出、对地方的支出、对日本基础设施的支出、对公社的支出、对国家各种事业特别会计的支出和对某些特殊的公司支出等七个方面。

　　到二十世纪七十年代后期，一些工业较发达的国家陆续停止将预算划分为经常性预算和资本性预算的做法，不再使用复式预算。如在二十世纪七十年代末期，瑞典不再实行复式预算制。主要是因为瑞典在战后采取了福利主义的经济政策，导致政府开支剧增，赤字数额扩大，为弥补财政赤字而借款的数额也越来越大，借款收入不仅用于资本性支出，而且也用于没有偿还能力的经常性支出。如继续实行 ...更多