中国预算法虽然经过多年的发展的建设，形成了诸如《预算法》、《预算法实施条例》、《预算外资金管理实施办法》等立法成果，在财政实践中也初步建立了财政资金预算管理的制度模式，利用预算加强财政法治、促进依法行政和依法治国的观念开始深入人心。但是总体来说，由于体制转轨时期利益调整的难度以及制度设计本身的一些问题，尤其是观念上残存的障碍和误区，使得中国预算法的立法、执法和守法都处在低水平上徘徊，实际上无力承担法治国家赋予的重任。面对21世纪世界法治发展的新形势，以预算法的发展和完善为中心，加强财政法治建设，促进中国整体法治水平的提高，应是一条无可选择之路。

　　一、复式预算的改革与中国预算法的完善

　　将单式预算改为复式预算是我国预算法律制度的一项重要改革。现行复式预算方案对于正确体现社会主义国家财政的双重职能，全面反映财政活动，增强财政分配的透明度，揭示财政赤字形成原因，推动分税制财政体制、税收体制、投资体制以及企业财务管理体制的改革，起到了积极的作用。但是，由于其编制方法和实际操作的试行方案只是在原有的收支规模及范围的基础上，对原有单式预算收支科目按性质和用途进行简单的划分，预算管理的范围、预算管理和分析的方法依旧，财政的职能并未得到分类管理和加强，编制复式预算的目的和作用不符合现代预算制度发展和市场经济中政府职能转换的要求，因此，存在以下一些问题：（1）财政职能和预算管理范围没有拓宽，政府的收支活动范围没有得到全面和分类反映。目前最突出的问题是许多专用基金仍在国家预算外循环，这些基金由各主管部门自行收取、使用和管理，脱离了财政监督，严重影响了国家财政宏观调控能力的发挥，也使得国家预算不能全面反映政府的活动方向与范围。（2）从根本上说，现行预算制度不是按政府的不同身份和不同职能区划分两种预算的收支范围，因而在内容上存在混乱现象。如将非生产性基本建设预算支出列入政府行政事业经费中，将支援农业和不发达地区支出及城市维护建设等公共服务性投资列入建设性预算。而建设性预算收入既包括国有企业税后利润的各种形式的上缴、公债收入，也包含城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、耕地占用税等收入。前者应当通过市场渠道进行，而后者则是公共服务的费用来源，是以政权组织者身份进行的非市场性分配，二者不应混在一起。（3）现行复式预算中，建设性预算的相对独立性并不能解决公债收入用于非市场性项目的问题，使得债务收入用途和还本付息支出的资金来源不明确。（4）国家预算的编制程序、部门和单位预算的编制方法，都没有按复式预算的要求进行改革，使得现行复式预算仅仅局限于原有的单式预算的一种技术性处理。

　　为了解决现行复式预算制度的流弊，更好的反映财政改革的特点和要求，必须适应社会主义市场经济的需要建立具有中国特色的复式预算体系。根据社会主义市场经济体制下政府和财政职能的界定，国务院1995年11月22日发布的《预算法实施条例》第20条第1款已经规定：“各级政府预算按复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”，现在需要作的是设计出每种预算的界定标准及收支方案，并督促有关部门尽早实施，以维护法律的权威和尊严。

　　1．从公共财政预算来看，它包含这以下基本内涵：其分配主体，基本上是作为政权组织的国家；其分配目的，是为了满足公共需要，既为了保证那些无法通过市场机制配置的社会公共性需要所需的财力；它凭借政治权力经由非市场的渠道进行分配；以税收为主要收入手段，主要安排各项具有公共需要性质的支出，其中包括经常性支出和公共投资性支出，因而公共财政基本上可以说是供给型财政。

　　2．国有资产预算包含以下基本内涵：其分配主体，基本上是作为生产资料所有者代表的政府；它以国有资产的宏观经营为分配目的，所追求的是宏观经济效益；它以资产所有权为分配依据，并以自然垄断性市场和一部分竞争性市场为其活动范围；它的收支内容基本上是围绕着对国有资产和国有资源进行价值管理和分配形成的，因而属于经营型财政。

　　3．社会保障预算包含着以下基本内涵：其分配主体既不是代表国家政治权力的政府，也不是国有资产所有者，而是作为社会管理者的政府；其分配目的，是为保护公民和居民的长期利益，协调收入的时间分配和代际分配；其分配对象是参与者共同出资的社会保障资金，其中政府作为组织者，承担一部分拨款，用于满足社会特殊成员的要求，并承担最终支付能力责任；社会保障资金虽由各方共同筹资，单位维护其严肃性，保障社会保障职能的连续，实施中采取法律手段强制执行，居民和单位作为个人无权抵制社会保障资金的集中管理。

　　二、预算编制制度的改革与中国预算法的完善

　　1．明确预算编制权的主体，建立相对独立的预算编制机构

　　中国的预算编制权由行政机关行使。《预算法》第14条和第15条规定，国务院编制中央预算草案，地方各级政府编制本级预算草案。而根据该法第16条的规定，国务院财政部门具体编制中央预算草案，地方各级政府财政部门具体编制本级预算草案。不过，虽然财政部门内部都设有具体的预算编制单位，以保证与预算执行和监督的相对独立，但事实上主要的编制权仍然在由负责执行和监督的各财政业务部门把持，预算编制的独立性有名无实。

　　长期以来，由于我国一直实行“基数加增长”的预算编制方法，预算编制部门对预算信息的独立收集、整理和分析十分不重视，因此只能依靠执行部门报送的预算草案。不管是维持各业务主管部门提供的部门预算的收支规模，还是予以增减和调整，预算编制部门都难以给出充分的令人信服的理由。由于预算编制的先天不足，预算执行起来难免调整过大，资金浪费和缺位的状况都十分严重，执行部门不能严格按预算拨款，监督部门自然也难以履行应有的监督职责，造成资金使用的合法性与有效性都难以保证。

　　为此，我们认为，应当改变目前预算编制权过于分散的局面，使预算编制与预算执行相对分离，所以，建立具有法定职权和职责的预算编制机构是大势所趋。

　　2．改变预算资金管理方式，强化部门预算

　　实行部门预算早已经是预算法的要求。但由于法律对“部门预算”一词缺乏统一权威的界定，造成了理解上的歧义和实践上的误区。在当前预算支出制度改革过程中，财政部经国务院批准正在大力推广部门预算。部门预算的基本含义，一是将部门作为预算编制的基础单位，取消财政与部门的中间环节，财政预算从部门编起，从基层单位编起；二是财政预算落实到每一个具体的部门，预算管理以部门为依托，改变财政资金按性质归口管理的做法，财政将各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门；三是“部门”本身要有严格的资质要求，限定那些与财政直接发生经费领拨关系的一级会计预算单位为预算部门。因此部门预算可以说是一个综合预算，既包括行政单位预算，又包括其下属的事业单位预算；既包括一般预算收支计划，又包括政府基金预算收支计划；既包括正常经费预算，又包括专项经费预算；既包括财政预算内拨款收支计划，又包括预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划。按照上述思路，预算管理要走出封闭的思路，其出发点和着力点要转移到一级会计预算单位，围绕着加强部门预算管理，形成一个更为开放和宏观的预算管理系统。

　　3．延长预算编制时间，规范预算编制程序

　　合理的预算编制时间是保证预算草案科学、细致、准确的重要条件。如果预算编制时间太短，就可能导致预算草案仓促出台，预算支出项目的选定随心所欲。考察中国的预算法律制度，不难发现，由于预算编制时间过短，预算编制部门实际上不可能编制出非常详尽的预算。《预算法实施条例》第24条规定，国务院于每年11月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，而根据《预算法》第37条的规定，县级以上政府财政部门应当在本级人大会议举行的1个月前将本级预算草案的主要内容提交本级人大常委会有关专门委员会或人大常委会进行初步审查。这样一来，留给预算编制的时间最多就是2个月左右。以中央预算为例，它除了编制本级政府预算以外，还需汇总地方预算，才能提交全国人大审议。光就地方预算而言，先是需要从中央到地方五级预算主体逐级传达预算编制精神，再从最基层逐级往上报告汇总，这么长距离的信息收集、整理、传递要在如此短的时间内完成并保证其真实性是不可能做到的。因此，在预算编制实践中，唯一的选择也只能是在往年的预算收入和支出表的基础上加加减减，使预算编制变成了一种纯粹的报表游戏。这种严重脱离经济生活真实需要的预算无法按照法律的规定严格执行，所以，预算获得通过后，财政部门不能及时批复预算和在执行过程中重新编制预算的现象也就变成了一种合理的不合法，至于预算调整由法定特例变成预算执行过程中的经常更是不难理解了。

　　为了切实改变由于预算编制的粗糙和仓促而带来的预算执行和监督的被动局面，我们认为，应从以下四个方面做出努力：第一，延长预算编制时间。只有提前编制预算，才有可能细化预算，提高预算的准确性、科学性和透明度。河北省在预算改革试点中每年3月份开始编制下年预算，积累了许多成功的经验，为预算管理的科学化、法治化奠定了良好的基础。国务院也提出了早编预算的思路，这为中央和各省市早编预算提供了可能。第二，规范预算编制程序。在预算编制时间得以延长的前提下，应当对各级预算的编制程序进行科学设计。对国务院下达编制预算的通知、财政部门逐级提出预算编制要求、各部门汇总递交本部门预算建议、财政部门汇总编制本级预算草案、政府提请本级人大审批预算的过程，从时间上、从审查的环节及主体上、从法律责任的配套上设计严格的流程表，保证预算编制按部就班、高效合法地进行。第三，强化预算编制细致性的要求。应当适应部门预算改革的需要，学习其他国家的先进经验，通过细化预算科目增加预算监督的深度。政府在向人大作关于提请审议下一预算年度预算草案的报告时，必须做到除了直接编制部门预算外，预算开支还需具体到部门中的项目。第四，编制年度滚动预算。年度滚动预算是一种多年期预算，其好处在于，有利于与国民经济和社会发展计划、财政长期计划相结合，有利于健全财政职能，更好地配合国家宏观调控政策，对国民经济进行宏观调控，有利于权力机关从长远的角度对预算进行审查，相对地延长预算的审议时间，有助于代表更深入地了解情况，更广泛地听取各方面的意见，从而提高预算的审批质量和效果。

　　4．调整预算编制的范围，取消编制地方总预算。

　　根据《预算法》的规定，县级以上各级人大除了审批本级预算外，还有权审议下级地方总预算。我们认为，这道程序只会导致极大的制度性资源浪费，很难产生实质的积极效果，因而完全没有必要存在。

　　根据财政分权的原理，中央和地方政府有着各自不同的职能，因此其财政收支范围也各不相同。一级政府一级预算是财政联邦制国家的通例。中央和地方的预算审批权和预算执行权界限分明，只是由于中央拥有相对丰裕的财力，并且需执行国家宏观经济调控职能，因此才通过转移支付制度在中央和地方之间发生财政资金联系。中国虽然没有明确肯定实行财政联邦制，但是自从1994年推行分税制财政管理体制以来，已经向财政联邦制迈出了很大的一步。如《预算 ...更多