一、预算的编制

　　预算的编制，就是制订预算收入和预算支出的年度计划。预算编制是预算管理工作的重要环节。各级政府、各部门、各单位都应当按照国务院规定的时间编制和报送预算草案。

　　（一）预算的编制原则

　　1．平衡性原则

　　预算法规定，中央政府公共预算不列赤字。政府公共预算，是指国家以社会经济管理者身份取得的收入和用于维持政府公共活动，保障国家安全和社会秩序，发展各项社会公益事业支出的预算。因此，中央政府公共预算在任何情况下都不应该列赤字，并应做到略有结余。地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。量力而行是国家进行经济建设的重要方针，也是合理分配国家财力、正确处理预算收支关系的基本原则。量力而行，就是要量入为出，中央政府公共预算和地方各级预算都不应列赤字。预算法同时规定，中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。

　　2．真实性原则

　　真实性原则，是指预算编制必须真实、可靠，符合客观实际情况。真实性原则强调在预算编制过程中必须做到实事求是，如实反映有关情况，不得弄虚作假。因此，预算法规定，在预算编制中，各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。预算是政府对本年度预算收支的计划安排，编制预算的目的，就是在财政分配领域充分发挥计划的功能和作用，使政府的分配活动有所遵循，有所控制。

　　3．合理性原则

　　预算法规定，各级预算支出的编制，应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针。各级预算支出的编制，应当统筹兼顾，确保重点，在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各类预算支出。在国家经济建设和事业发展中，各支出项目在国家事务管理与国民经济运行中所处的地位不同，预算安排的顺序和数额也不同。在预算编制中，必须树立全局观念，区分轻重缓急，首先保证政府公共支出的合理需要，编制预算时必须先安排好政府公共预算，然后再合理安排其他预算。中央预算和有关政府预算中，还应当安排必要的资金，用于扶持经济不发达的民族自治地方、革命老区、边远、贫困地区发展经济文化建设事业。

　　（二）预算的编制形式

　　预算法规定，中央预算和地方各级政府预算，应当参考上一年度预算执行情况和本年度收支预测，按照复式预算编制。复式预算通常分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障基金预算和其他预算几个部分。复式预算的具体编制办法和实施步骤，由国务院规定。

　　当前我国正在实行的复式预算，将国家预算分为经常性预算和建设性预算。将国家以管理者和资产所有者身份取得一般性收入和用于维持政府活动的经常费用、保障国家安全稳定、发展教育文化卫生等各项公共开支以及用于人民生活方面的支出，列为经常性收支；将国家特定用于建设方面的某些收入和直接用于国家建设方面的支出，列为建设性预算。经常性预算收入，是指国家以社会管理者身份取得的各项税收收入和其他一般性收入；经常性预算支出，是指国家用于维持政府活动，保障国家安全和社会秩序，发展社会各项公益事业以及用用于人民生活和社会保障等方面的支出。建设性预算收入，是指国家以国有资产所有者身份取得的收入、各种专项建设基金和国家明确规定用于建设方面的收入；建设性预算支出，是指国家预算中用于各项经济建设活动的支出。今后，要改进目前经常性预算和建设性预算的编制方法，编制政府公共预算、国有资产经营预算和社会保障基金预算。

　　（三）编制预算草案的依据

　　1．各级政府编制年度预算草案的依据

　　（1）有关的法律和行政法规；（2）国民经济和社会发展计划、财政中长期计划以及有关的财政经济政策；（3）本级政府的预算管理职权和财政管理体制确定的预算收支范围；（4）上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素；（5）上级政府对编制本年度预算草案的指示和要求。

　　2．各部门、各单位编制年度预算草案的依据

　　（1）有关法律、行政法规；（2）本级政府的指示和要求以及本级政府财政部门的部署；（3）本部门、本单位的职责、任务和事业发展计划；（4）本部门、本单位的定员定额标准；（5）本部门、本单位上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素。

　　（四）预算的编制内容

　　1．中央预算的编制内容

　　（1）本级预算收入和支出；（2）上一年度结余用于本年度安排的支出；（3）返还或者补助地方的支出；（4）地方上解的收入。中央财政本年度举借的国内外债务和还本付息数额应当在本级预算中单独列示。

　　2．地方各级政府预算的编制内容

　　（1）本级预算收入和支出；（2）上一年度结余用于本年度安排的支出；（3）上级返还或者补助的收入；（4）返还或者补助下级的支出；（5）上解上级的支出；（6）下级上解的收入。

　　（五）预算编制程序

　　国务院于每年11月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求。财政部根据国务院编制下一年度预算草案的指示，部署编制预算草案的具体事项，规定预算收支科目、报表格式、编制方法，并安排财政收支计划。

　　中央各部门应当根据国务院的指示和财政部的部署，结合本部门的具体情况，提出编制本部门预算草案的要求，具体布置所属各单位编制预算草案。中央和部门负责审核本部门所属各单位的预算草案，并汇总编制本部门的预算草案，于每年12月10日前报财政部审核。

　　省、自治区、直辖市政府根据国务院的指示和财政部的部署，结合本地区的具体情况，提出本行政区域编制预算草案的要求。县级以上地方各级政府财政部门审核本级中部门的预算草案。编制本级政府预算草案，汇编本级总预算草案，经本级政府审定后，按照规定期限报上一级政府。省、自治区、直辖市政府应当按照国务院规定的时间，将本级总预算草案报国务院审核汇总。根据实施条例的规定，省、自治区、直辖市政府财政部门汇总的本级总预算草案，应当于下一年1月10日前报财政部。财政部审核中央各部门的预算草案，编制中央预算草案；汇总地方预算草案，汇编中央和地方预算草案。县级以上各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案时，发现不符合编制预算要求的，应当予以纠正；汇编本级总预算时，发现下级政府预算草案不符合国务院和本级政府编制预算要求的，应当及时向本级政府报告，由本级政府予以纠正。

　　国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的1个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初步审查。县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的1个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。

　　二、预算审查和批准

　　（一）各级预算的审批

　　过去在各级预算审批上存在的问题是，全国人民代表大会审查和批准包括中央预算和地方预算在内的国家预算；县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准包括本级政府预算和汇总的下一级总预算在内的本级总预算。由于全国人民代表大会审批的国家预算中包括了地方预算，这就出现了一级预算要由上下级人民代表大会重复审批的现象，使预算审批的法律关系不清。如果全国人民代表大会只批准中央预算，不批准地方预算；县级以上地方各级人民代表大会只批准本级政府预算，不批准汇总的下一级总预算就可以较好地解决预算审批中存在的矛盾和问题。这个问题在《预算法》中已经得到解决。

　　《预算法》规定，国务院在全国人民代表 ...更多