一、预算概述

　　预算，又称国家预算、政府预算或财政预算，是按法定程序编制、审查和批准的国家年度财政收支计划，是国家组织分配财政资金的重要工具，也是国家宏观调控的重要经济杠杆。从形式上看，国家预算是按照一定标准将财政收入和财政支出分门别类地列入特定的表格，使人们清楚地了解政府的财政活动，其功能首先是反映政府的财政收支状况。但从实际内容来看，国家预算的编制是政府对财政收支的计划安排，预算的执行是财政收支的筹措和使用过程，国家决算则是国家预算执行的总结。因此，国家预算反映政府活动的范围、方向和政策。

　　（一）国家预算的产生

　　在资本主义以前的国家，从奴隶社会开始，就出现了国家的财政收支活动。但当时由于国家的生产资料基本上属于帝王所有，统治者个人的财务收支活动与国家的财政收支活动很难严格区分。在这种“家计”财政背景下，不可能有完整、系统的国家财政管理制度。另外，在商品货币关系尚不发达的国家财政分配中，不可能有事先进行详细的收入和支出方面的计算，在组织收入和安排支出方面也不会有严格的程序和手续，而且国家的各级机构在财政活动中所处的地位也是不明确的。因此，当时即使有些个别的预计收支，也尚未形成现代国家的预算制度。

　　到西欧封建社会末期，资本主义生产方式开始出现，商品货币关系也逐渐发展起来。从14世纪起，西欧有些国家已经出现政治统一和中央集权的趋势。掌握着国家政权的封建贵族阶级对新兴资产阶级和农民横征暴敛，自己却挥霍浪费，不负担任何捐税，从而严重损害了新兴资产阶级和广大劳动人民的利益。在国家政权集中化的过程中，国家机关的扩大，常备军的建立，封地制度的取消，国家机关官吏俸给的增加等，使得国家财政支出大量增加，原来王室财产收入和封建特权收入远远不能满足需要，于是产生了筹集税收等经常性收入来源的要求。当这些负担被转嫁到新兴资产阶级和广大农民身上而使其不堪重负时，新兴资产阶级便凭借自己日益雄厚的经济势力和卓越的领导才能，联合农民和城市平民对封建统治展开尖锐的斗争。国家预算制度就是新兴资产阶级在对封建专制统治阶级进行斗争的过程中，作为一种经济斗争手段而产生的。

　　现代预算制度最早出现在英国。英国是资本主义发展最早、议会制度形成也最早的国家。在12至14世纪中，英国的贵族和大地主开始对国王的课税进行一定的限制，这个斗争以国王最后被迫让步而暂告一段落。随着新兴资产阶级力量逐渐强大，他们充分利用议会与封建统治者争夺国家的财政权并取得进展，逐步地取得了对国家的税收和支出的批准和监督的权利。例如，英国1689年《人权法案》规定，除非由议会通过法案表示同意，否则不能迫使任何人纳税或作其他的交纳；国王的开支必须由议会批准。代表资产阶级的下议院比代表封建贵族的上议院有关更大的权力。下议院有权决定各种课税制度和通过征税法案。以后又进一步规定由下议院批准对皇室的年度拨款，以取代皇室直接征收的部分收入。从那时起，国王的支出同国家的支出才互相区分。封建皇室政府每年制定一个国家的财政收支文件，事先安排好政府的财政开支，向下议院报告，并经议会审批，使之有利于资产阶级经济的发展，有利于维护资产阶级的利益。这种政府财政收支文件，便是现代预算制度的雏形。

　　然而作为一种较为规范的预算制度，还经过了很长时间才建立起来。到18世纪末，英国首相威廉·皮特于1789年在议会通过一项联合基金法案，把全部财政收支统一在一个文件中，至此才有了正式的预算文件。至19世纪初，才确立了按年度编制和批准预算的制度。即政府财政大臣每年提出财政收支的一览表，由议会审核批准，并且规定设立国家审计部和审计官员，对议会负责，监督政府按指定用途使用经费。其他资本主义国家的预算制度则发展较慢。法国在大革命时期的《人权宣言》里对预算也作了规定，到1817年时规定立法机关有权分配政府经费，从而完全确立了预算制度。美国是在联邦政府成立132年以后才建立了预算制度。

　　（二）国家预算的原则

　　预算原则是随着现代预算制度的产生而产生，并且随着社会经济和预算制度的发展、变化而不断变化的。

　　预算原则是指预算的编制、批准、执行和监督过程中必须遵守的基本准则。在资产阶级对封建势力争夺财政权的过程中，为了限制以至剥夺封建皇朝的财政权，曾提出过一系列的预算原则，如，预算必须具有完整性、年度性、统一性、可靠性和公开性，并按照这些原则所规定的方向来建立他们的预算制度。这些原则是与自由资本主义时期的健全财政的最高原则相一致的，其指导思想是控制预算收支，达到预算平衡。

　　垄断资本主义形成，特别是20世纪30年代资本主义经济大危机后，凯恩斯主义风行西方各国。为了加强政府行政机构应付危机、治理经济的财政权，加强政府在预算问题上的主动性，预算原则有所修改和补充。美国联邦预算局局长史密斯于1945年提出的八条原则，可以反映出这种趋势：第一，预算必须反映总统的行政计划；第二，预算必须加强行政部门的责任；第三，预算的编制、批准与执行应以政府各部门的财政与业务报告为依据；第四，预算收支在时间上要保持灵活性；第五，预算程序必须多样化；第六，预算必须加强行政部门的主动性；第七，预算的“工具”必须充分；第八，编制好的预算必须保证顺利付诸于实现。

　　上述原则的提出，总的精神是要加强政府的财政权，缩小国会的权力。它一方面反映了垄断资产阶级加强对财政的控制，另一方面也反映了20世纪30年代以来资本主义国家充分运用财政作为调节经济的手段。这也是西方国家预算原则变化的共同趋势。例如，在日本有关的财政立法中，规定的四条原则是：预算的事前议论原则、总计主义原则、公开性原则和分类原则。在法国预算立法中，也规定年度性、完整性、包括性和实行专项专用等原则。

　　虽然西方国家预算原则是随着资本主义政治和经济的发展，根据各国的国情而提出来的对预算加强管理的一种方法，但是这里面也包含了许多对国家财政活动内在规律性的认识，对预算活动的进行的确有着较好的指导作用，因此应当可以为我国所借鉴。预算法具有共性的主要有以下原则:

　　1．公开性原则，是指全 ...更多