一、改革开放之前的财政收支划分实践

　　在经济改革开始之前，我国并非一直实行统收统支的财政体制。事实上，在这一期间里，统收统支仅仅存在了短短几年，分类分成和总额分成形式(尤其是后者)扮演了政府间财政关系协调方式中的主要角色。

　　1.统收统支模式

　　所谓统收统支，就是地方组织的财政收入如数上交中央，而地方所需要的支出基本上都由中央财政另行拨款，财政收入与支出之间不发生直接的联系。在建国伊始的特殊阶段里实行高度集中的财政经济体制，无论从当时还是现在来看，都是无可非议的。为了在短期内稳定通货，实现财政平衡，尽力满足经济恢复的资金需要，就必须采取协调而统一的财经管理决策，把国家预算管理的权限集中到中央和大行政区两级，尤其是集中到中央。

　　1950年2月，在全国财政工作会议陈云同志谈到了统一财政工作的必要性，认为：“为了战胜暂时的财政困难，在落后贫困的经济基础上前进，必须尽可能地集中物力财力，加以统一使用。……只要我们把力量集中起来，用于必要的地方，就完全可以办成几件大事。”[1]。在做好了各项准备事宜之后，政务院第22次会议于1950年3月不失时机地发布了《关于统一国家财政经济工作的决定》，其基本内容有三项：统一全国财政收支管理；统一全国物资管理；统一全国现金管理。在以政府间财政关系问题为主要内容的统一财政收支方面，主要实行了四项措施：(1)财政收入中，除根据某些规定划归地方预算留用的收入之外，其余的各种税和各地征收的公粮，按规定全部交入总金库和总粮库，归中央政府支配，未经财政部批准不得动用；(2)行政经费、文教科卫事业经费和国防经费一律由财政部掌管，实行统收统支办法；(3)国家财政制度，包括财政收支程序、税收制度、经费供给标准以及全国的总预算和决算，均由财政部统一制度，并报政务院批准后实施；(4)对各项收支实行严格的预算管理。

　　统收统支财政体制还在文化大革命时期实行过5年(1971-1975年)。从1971年起，财政部根据第四个五年计划的精神，实施了“定收定支，收支包干，保证上交(或差额补贴)，结余留用，一年一定”的体制。其特点为，扩大地方收支范围，在此基础上，按照绝对数包干，超收全部归地方，意在调动地方增收的积极性。然而，由于包干指标核定得并非准确，使得有的地区超收很多，而有的地区则超收很少，苦乐不均，又由于文革时期经济形势欠佳，真正的包干办法难以实行等原因，从1973年至1975年被迫改行“收入按固定比例分成，超收另定分成比例，支出按指标包干”的办法。实际上，这些做法大体上又回到了50年代初期的统收统支的路子上。

　　在肯定特殊时期里实行统收统支的必要性的同时，也不可否定，这种体制对中央和地方财政至少存在着四种影响：其一，大量的、纷繁复杂的财政收支事务主要集中在中央财政，从而分散了中央财政的注意力，弱化了中央财政对重大财经问题的决策能力和影响力；其二，地方财政的各个支出项目均由上级核定，而且“买酱油的钱不能打醋”，地方财政形同虚设，无法对本级预算资金统筹安排；其三，机动财力数量极小，使得地方政府难以因地制宜地行使其职责；其四，大量财政资金时常处于上缴或下拨的循环过程之中，财政资金调度和使用上的及时性受到了制约。伴随着经济情况的好转，地方政府必要要在发展经济中扮演相应的角色，中央财政不可能面面俱到地管理好每一笔收支。于是，统收统支体制必然要让位于能够在一定程度上体现地方利益的财政体制。

　　2.分类分成模式

　　自1953年起，新中国已经开始迈入进行大规模经济建设的第一个五年计划时期，在财政体制上，也适时地转向了统一领导、分级管理体制。起初，实行中央、大行政区和省三级财政，后又撤销大行政区财政预算，增设县级财政，使财政体制变为中央、省、县三级管理，并且在划分中央地方收支上实行分类分成的办法。

　　在这种模式下，收入分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、固定比例分成收入和调剂收入这四部分，分成比例一年一定。属于中央财政固定收入的有：关税、盐税、烟酒专卖收入和中央直属企业收入；属于地方固定收入的有印花税、利息所得税、屠宰税、牲畜交易税、城市房地产税、文化娱乐税和车船使用牌照税等七种地方税，以及地方国营企业、事业收入；属于固定比例分成的收入有农(牧)业税、工商业营业税、工商所得税；属于中央财政的调剂收入为商品流通税、货物税。在支出方面，基本上仍然按照行政、企事业单位的隶属关系归口。地方财政以固定收入和分成收入弥补其经常性支出，若有年终结余则不再上交中央，而由地方留在下年度使用；若不足，则差额由中央财政划给调剂收入进行弥补。

　　从1953-1957年的“一五”时期，实行的基本上都是这种体制。并且，这种体制还延伸到了1958年(后被大跃进冲跨)，所不同的是把以支定收改为以收定支，并且把一年一变改为一定五年不变。

　　尽管在“一五”时期实行的是三级管理的预算体制，但政策上对中央财政的倾斜依然是明显的。这一期间，中央财政直接组织的收入占45.4%，地方(省县两级)财政组织的收入占54.6%；中央财政支出(包括直接组织的支出和地方上解收入解决的支出)占74.1%，地方财政支出占25.9%。[2]倾斜于中央的目的，在于保证国家集中基本财力进行重点建设。这样，也就难免存在某些统得过死、集中过多的弊端。但从保证“一五”计划实施的角度来讲，分类分成模式所起到的作用是值得肯定的。分类分成模式的可取之处有二：一是留给地方财政一笔固定收入，中央财政不参与其分成(尽管这部分收入在地方财政收入中占很小的比重)，可以有限度地调动地方积极性；二是收入划分清晰、明确，地方财政多收可以多支，少收只能少支。分类分成模式除了存在于“一五”时期和1958年之外，还对改革伊始阶段实行的财政收支划分办法产生了相当大的影响。

　　3．总额分成模式

　　实行经济改革之前，总额分成模式在我国财政体制中存在的时间最长。本来，1958年实行的对分类分成的修正办法应该起码一定五年不变。但是，“大跃进”运动扰乱了原有的经济秩序，也影响了财政体制的正常运行。这一年，地方分得的财力大大超过了原来的设想，而且各个地区之间的财力很不均衡。因此，这就一方面缩小了中央财政的财力[3]，另一方面，也影响了地方经济建设与整个国家经济建设之间的协调性。以解决财政体制中的矛盾和问题为动机，国务院于1958年9月通过了《关于进一步改进财政管理体制和改进银行信贷管理体制的几项规定》，决定自1959年起，出台并实施“总额分成，一年一变”的办法。

　　(1)下放财政收支管理权限。就收入而言，除了不便于按地区划分的外贸、铁道、邮电、海关等收入，以及仍由中央直接管理的企业收入之外，其余全部划归所在省、市和自治区作为地方收入管理，而不再按照类别划分为地方固定收入、企业分成收入和调剂收入；在支出上，规定国家级的行政和文教支出、国防费、援外和债务支出由中央负责，其余划归地方，尤其是把基本建设投资拨款和增拨企业流动资金的大部分也划归地方管理。并且从这一年开始，不再区别中央专项拨款支出和地方正常支出。

　　(2)计划包干。各省、市、自治区的财政收支相抵，若收入小于支出，不足部分由 ...更多