一、财政收支划分法的概念

　　财政收支划分法是财政权力分配法的一种简称，它是国家处理中央与地方、地方各级政府之间的分配关系，确定各级财政收支范围和管理权限的法律规范的总称。

　　经济学界对上述规范和制度的概括倾向于使用“财政管理体制”一词，[1]也有的使用“预算管理体制”一词，[2]还有的使用“财政体制”[3]或“政府间财政关系”[4]的提法。这些概念无疑对法学界产生了很大程度的影响，如在一些法学统编教材中便直接借用了上述概念。[5]我们认为，当经济学对同一问题的研究已经领先时，其他学科予以充分的关注和借鉴是丰富自身体系、促进学术进步的一个必然途径，法学也不例外。但正如本书第一章关于“财政学和财政法学的分野与融合”所提到的，这两个学科毕竟有不同的学术要求，如对概念范畴的界定，法学就比经济学严格规范得多。“范畴是人类在认识客体的过程中形成的基本概念，范畴既是人类以往认识成果的结晶，又是认识进一步向前推移的支点。任何一门科学，从理论形态上说，都是由范畴建构起来的理论大厦。没有范畴，就意味着没有理性思维，没有理论活动和理论表现。从范畴的这种功能意义上考虑，法学急需在总结认识成果的基础上提炼、重铸自己的范畴，建构起相对独立的、比较完善的范畴体系”。概念或范畴需要准确的界定，即内涵确切，外延清晰。而无论是财政“体制”，还是财政“管理体制”，都可以从多层次、多视角作出含义不同的理解，它完全可能诠释为有关财政的宏观制度框架，既包括上下级政府之间的权力分配，又包括同一级政权机关之间的权利制衡，因此范围过于宽泛。而“政府间财政关系”的提法固然可以很确定地界定其外延，但是却不符合法学的语言和思维习惯，缺乏站在权力和义务的角度直接的提示和概括能力。而“财政收支划分法”的提法遵循法学的传统和惯性，以财政权力在各级政权组织之间的分配为核心，既体现其特定的内涵，又非常容易界定其外延，言简意赅，直接明了，因此我们采纳此说，作为本章的章名。

　　二、财政收支划分法的主要内容

　　（一）设立财政级次

　　设立国家财政级次，主要是依据《宪法》或根据《宪法》制定的有关法律，如《财政法》、《预算法》等建立财政管理的组织机构及其运行体系，并确立各级财政在财政体系中的法律地位及其职责权限。国家财政级次主要是由国家政权结构决定的，国体、政体不同，财政级次及某一级财政在财政组织体系中的法律地位也可能不太一致。不过，随着财政收支划分的思想的普及，即使是实行单一制政体的国家也都在各自的承受能力范围内建设相对独立的地方财政，至少在形式上肯定有一级政权，就有一级财政。这样才会产生国家财政权力在不同级次的财政之间如何分配的问题。当然，由于历史传统、政治制度和经济基础不同，不可能存在统一标准答案，财政收支划分法由此也就各具特色。

　　(二) 划分财政支出职责

　　根据公共产品本身的特征和受益范围的差异以及各级政府职责的内在要求，可以判断出，区域性公共产品须由地方政府负责生产，全国性公共产品则由中央政府出面提供。一般而言，受益范围局限于某一特定区域内的公共产品就属于区域性公共产品，或称地方性公共产品。如果其受益范围是跨区域的，甚至于国内每一个人都有机会享用，则就是全国性公共产品。

　　根据公共产品的内容和层次性特点，中央政府需要履行的主要职责有：(1)提供国防安全和全国性的维持社会秩序服务，如建立军队，建立中央级立法机构、治安机构、司法仲裁机构等；(2)实现全国范围内资源的有效合理配置，以弥补市场缺陷。如提供基础设施，资助基础性科学研究；对过度竞争的行业进行适当的限制或调节；对外溢性作用较大的产品的供给进行调节；反垄断，促使经济充满活力；制定和实施国家产业政策，保证社会资源的配置符合国家的发展战略等。(3)实现收入的公平、合理分配。通过对个人收入实行累进征税和转移性支出(包括补贴和救济)，减轻市场自发作用下可能形成的两极分化程度，缓和社会矛盾，满足社会成员基本的生存和生活需要。之所以这种活动必须由中央政府进行，主要原因在于个人收入分配的不公平在很大程度上与地区发展不平衡也有联系。只有在全国范围内征集收入，并在全国范围内根据需要进行支出，才能真正做到全国范围内对不公平状态的缓和。在社会成员可以在全国范围内自由迁徙的情况下，也才能避免因为本地福利政策水平较高而导致高收入者移出、低收入者大量涌入的状况。(4)实现经济的稳定和增长。经济稳定和经济增长的目标集中地体现为社会总供求之间的平衡。如果社会总供求保持了平衡，则物价水平就会处于总体上基本稳定的状态，充分就业和国际收支平衡也不难实现，经济增长率也会是适度的。调节社会总供求是由政府有目的地协调运用财政、货币政策，促使供求总量向平衡点移动。正常条件下的全国市场是统一的、整体性的，地方经济也是相对的，它不可能独立于其他地区的经济而存在。地方政府在调节社会总供求方面所采取的任何措施，都会超越本地域的界限，对其它地方产生影响，从而降低该措施在本地区内所产生的效应。所以，中央政府应该被赋予从总体上调节宏观经济运行和促进经济增长的职责。

　　相对于全国性公共产品而言的区域性公共产品是由地方各级政府提供的，并且可以为本区域内每位成员所享用。区域性公共产品的特征表现为两方面：(1)受益范围基本上被限定在本区域之内，并且这种受益在本区域内散布得相当均匀；(2)容易产生外溢性。因为一国内各地区之间有着密不可分的政治、经济和文化联系，区域间人口迁移和流动经常发生，加上行政区域之间的界限并非依照以公共产品受益范围来划分和规定，而是历史形成的，故较之全国性公共产品而言，区域性公共产品的外溢性就在所难免。与中央政府满足全社会对全国性公共产品的需求相比较，地方政府是代表本地区居民利益的，它在了解本地区居民的偏好方面处于较佳的地位，这有助于地方政府更好地执行地方性经济政策和提供区域性公共产品。如果由中央 ...更多