一、财政的本质含义

　　在我国，财政的本质含义解决的是关于“什么是财政”这一最基本的财政理论问题。它不仅决定着我国财政学的整个理论框架、体系和内容，而且也从根本上影响着我国财政的实践活动。我国财政理论界对于财政本质含义的探讨，形成了“财政是以国家为主体的分配”的结论，简称“国家分配论”。

　　“国家分配论”认为，财政是人类社会各个不同社会形态的国家为实现其职能，并以国家为主体无偿地参与一部分社会产品或国民收入的分配活动,由此所形成的关系，简称为财政分配关系。其观点可分解阐释如下：

　　1.财政的主体是国家。这里的国家首先是一个阶级国家，它是阶级斗争的产物，是经济上居统治地位的阶级维护自身利益、镇压和防范被统治阶级反抗的工具和手段，尽管也具有一定的“公共性”，但阶级性是基本的和主要的，仅有的“公共性”也是为了阶级统治服务的。其次，这里的国家是从整体上而言的，能够代表国家从事财政活动的不仅仅是中央政府，从形式上看，更主要的是最高权力机构。至于地方政府、公共团体、个人都不能成为财政分配的主体。

　　2.财政随着国家的产生而产生。财政是人类社会发展到一定历史阶级的产物，即社会生产力发展到一定的程度，产生了私有制、产生了阶段，出现了国家以后才产生的。国家的存在和实现其职能需要耗费一定的物质资料，但国家本身又不能生产自身需要的物质产品，因此，国家就依靠自身职能，参与整个社会产品分配，这就是财政。财政是一个历史范畴，它随着国家产生而产生，国家的发展而发展，也必随着国家的消亡而消亡。

　　3.财政的分配的对象是社会产品或国民收入。其中主要是剩余产品，但社会主义国家也可能包括对基本折旧基金的集中和返还，这并不会影响企业简单再生产的正常进行。而剥削阶级国家在进行财政分配时，只从经济单位取走物质资料，一般不再投回到经济单位的再生产中去，所以其财政只能分配剩余价值。

　　4.财政的目的是满足国家职能的需要。由于国家的存在和履行职能对于整个社会来说是必不可少的，没有国家，不仅没有正常的社会秩序，整个人类社会甚至将陷入毁灭的境地，因而国家财政以国家履行其自身职能的需要为自己的分配目的，是有其客观必要性和必然性的。只是依据马克思主义的国家学说，国家活动满足的主要并不是公共需要，而是统治阶级的需要，并且后者才是国家职能的中心内容，为统治阶级利益服务才是其根本目的。

　　5.财政具有强制性和无偿性。由于马克思主义政治经济学的剩余价值学说与其思想来源英国古典政治经济学的劳动价值学说一脉相承，都是以为国家是一个消费性的不从事生产性活动的单位，因此，当国家为实现其职能的需要而必须取得供自己消费的物质产品时，就只能凭借公共权力无偿地获取，它并不对缴纳企业或个人承担必然等量偿还的责任，相反，由于财政安排支出而受益的企业或个人，也并不直接相应为之缴纳等量的费用。正因为如此，在任何财政存在的社会里，强制性必须成为其后盾。一旦人们抗捐抗税，国家将依靠政权力量强制性地征收。

　　6.财政分配的形式，在自然经济条件下主要是实物和力役，而在市场经济和计划经济条件下则是货币。

　　我们认为，从着眼于最深层次的财政本质进行剖析来看，国家分配论的观点和观察问题的视角无疑都是值得借鉴的，其结论也是基本正确的。但是从其具体内容来看，则仍然有很大的历史局限性。如果充分注意该理论提出时的历史背景，对其存在的偏差就不难理解了。首先，20世纪五、六十年代的中国阶级分析方法不仅在政治生活中蔚为盛行，在社会科学研究中也占据压倒一切的地位。因此，对于财政所赖以进行的国家就只可能是阶级国家，国家的公共性不仅未受到重视，反而受到批判和挞伐。财政自然也就成了国家实现阶级统治的一个工具。其次，国家分配论在提出之初，从内容到形式都深深根植于中国当时的计划经济体制中，其思想基础、理论素材和服务对象都与之有着千丝万缕的联系。因此，很多具体的内容只适合于揭示和论证计划经济体制下财政活动的方向、方位和方式，一旦推广到其他经济形态就会有很多不相吻合的地方。再次，国家分配论在单一制国家政体观的影响下，对中央与地方的财政权力的分配只可能停留在中央对地方的有限授权阶段，不可能设想依法分权。最后，国家分配论提出之时，中国财政分配的形式主要是税收和利润。税收当然契合于该理论的框架和体系，而利润的分配，由于缺乏非公有制企业的典型对比，其形式和内容并不规范，强制性、计划性和非对等性十分突出，使得国家分配论对财政特点的归纳也存在以偏概全的现象。

　　基于以上分析，我们认为，从本质的层面把握，财政是以国家为主体的分配活动的结论无疑仍然有其积极合理性，但是在具体阐述其内涵和外延时却不得不有所调整。

　　首先，作为财政主体的国家不仅是阶级国家，也是公共国家，只不过这两种特性在不同的历史阶段上有不同的表现而已。正因为如此，财政的公共性是任何历史年代都或多或少地存在着的，但公共财政却需要特定的经济条件和政治条件才能形成。

　　其次，国家作为财政的主体只是在国与国之间进行比较时才有意义，而在一个国家内部，财政的主体则不仅包括中央，也可以包括地方，这是财政分权趋势的必然结果。

　　最后，财政并不必然具有强制性和无偿性。在财政概念的界定和特征方面，不少著述仍然基于税收分配是财政分配的主要内容而对财政加以论述，如认为财政分配具有强制性、非盈利性、无偿性等。可是财政的强制性和无偿性却无法涵盖在现代国家财政收入中分量越来越重的国债和公债，财政的非盈利性和无偿性无法解释在社会主义制度下国家参与经营利润分配的普遍现象，财政的无偿性同样也说明不了社会保障资金收入和支出的预算分配过程。因此在财政法的背景下，我们主张对财政作宽泛的理解，凡是以国家为主体的收入和支出活动，都属于财政的范围。财政活动有的具有自愿性，有的具有强制性；有的具有盈利性，有的具有非盈利性；有的是有偿的，有的是无偿的。但这并不妨碍财政是以国家为主体的分配活动之共性。

　　二、西方公共财政理论

　　西方财政学一直是以市场经济基础上的公共需要和市场失灵为其研究的逻辑起点的，财政的必要性、合理性，财政活动的规模及运行模式、财政的功能及限制等都可以从这个逻辑起点中最终寻觅到理论依据。

　　西方财政学认为，人类的诸多需求大致可以分为两类，一类是私人需求(private wants)，另一类是公共需求(public wants)，私人需求是指个人能够独自满足的要求，是具有排他性的欲望，不允许他人共享；而公共需求则是公众可以共同享有的需求，是不具有排他性的欲望，一人对某件物品的需求不妨碍他人对同一物品的同样需求。这在人类经济发展的任何历史阶段都是相同的。只是在自然经济的状态下，没有真正独立的个体，农民或农奴都依附于土地或土地的权利人，他们为维持生计的最低需求通过自给自足的方式解决，整个国家成为领主或国王的家天下，君王的需求凌驾于农民或农奴的个人需求之上，而对全体人民有不同程度共益性的公共需求，如国防、治安、水利等无非也都是为了君主维持统治的需要服务。因此，自然经济状态下如果也用“供给--需求理论”来分析财政的话，便只有君王的需求了，而以满足君王需求为目的的财政便是典型的“家计财政”。在统收统支的计划经济体制下私人需求是受到压制和批判的，公共需求也采取了不是建立在私人需求基础上，不以服务于私人需求为目的的国家需要的形式，与此相适应的自然也只能是计划财政的形式。只有在市场经济的基础上，私人需求与公共需求的区分与联系才有可能引发出公共财政的理论和实践。

　　受私人需求的特性所致，与之相对应的私人物品应该是可以分割且具有排他性而不能共享的，如果它满足了一个人的私人需求，就会为该人所独占而不能再去满足他人的同类需求。因此它符合商品的定价规则，可以在市场上通过价值规律和交换的形式配置给不同的主体，而一个完善的市场体系则可以保障私人需求整体上得以满足。公共需求虽然在分类上与私人需求相对称，但它们是一个矛盾的两极，不可或缺其中的任何一个，否则私人与公共的分类便完全失去意义。在市场经济条件下，私人需求及其实现和满足是整个社会经济运行的基础，建立在主体人格独立和私人需求互补基础上的市场机制可以高效率地配置资源，促进整个社会财富的最大化。而公共需求说到底无非是一种特殊的私人需求，国防巩固、社会安定、秩序井然是所有的市场主体的必然需求，只是因为这是一种社会的共同需求，任何人对它的要求在质和量上都具有共性，但是却无法分割，不可独占，无法按照私人经济的收费形式进行供给，因此天然与市场的秉性不符，所以才称之为公共需求，并设法寻求特殊的主体以特殊的形式予以满足。由此可知，公共需求与私人需求仍然存在千丝万缕的联系，公共需求的满足，是为了更好地有助于私人需求的实现，这与市场经济所要求的个体利益独立、经济运行以个体利益为中心的理念是吻合的，也与西方财政学当时产生和发展赖以存在的资本主义私有经济制度一脉相承的。

　　可以满足公共需求的物品称之为公共产品(public goods)，它不一定是真正有形的货物，更主要的应该是一种行为或服务，以及通过这些活动所达到的效果。正如萨缪尔森所言，所谓公共产品是“每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也对于该产品的消费”[1]。公共产品在消费时具有非排他性(non-excludability)和非对抗性(non-rivalness)，一旦有人提供，不妨碍任何人同等地享受。如国防和治安服务一旦有人提供，任何人所感觉到的安全感不会因为付费的多少或有无而略有不同，这种服务是开放性的，无法为某人所独享，因此就必然会存在有人情愿搭便车而不愿意付费，因为某个人的缴费相对于服务提供的总费用来说是微乎其微的，而要做到对每一个受益的人都去严格地足额收费，成本是非常之高的,能够供应这种公共产品的主体当然不能 ...更多