一、关于政府间税收分割的指导原则

　　有学者认为，为了在税收分割的过程中协调上下级政府间的财政关系，应遵守以下原则：(参见孙开著：《政府间财政关系研究》，东北政经大学出版社1994年12月第1版，第74-75页。)

　　1.功能原则 由于各级政府的行为目标与辖区范围大小和不同层次的公共产品的特征相关，而复税制条件下的不同税种在聚财和调节方面的功能也各不相同，因此在划分中央税和地方税时，尽管不可能找到每一种税与相应政策职责的必然对应关系，但应该考虑到各个税种、税类的不同功能和作用，力求使这种划分有利于各级政府有效履行其职责。所以，应该把有助于中央政府实行宏观调控(包括调节级差收入、稳定经济等)的税收划归中央政府，而对较明显的受益性税收、区域性税收和对宏观经济不产生直接影响的税收，则可将其划归地方政府。

　　2.便利原则 税收的分割必须顾及征收难易问题，或者说，是否便于课征应该成为划分中央税与地方税的标准之一。古老的房产税、土地税长期以来之所以毫无例外地成为各个国家的地方税收，在很大程度上是因为作为征税对象的房产和地产分布在各个辖区之内，便于地方政府掌握税源、核实房价地价，纳税人不易逃漏税款，课征效率高。相反，若由中央政府课征房地产税，则所面临的实际困难会明显增多。当然，房地产与其主人的居住地通常是在一起的，由于地方税具有一定的受益特征，因而可由地方政府对房地产征税，以筹措财力，提供地方性公共产品。按照便利原则，税基狭窄且具有固定性者应划归地方，税基广泛且富有流动性者划归中央。

　　3.效率原则 税收的分割应有利于提高经济效率，有利于经济运行和发展。就便利而言，中央和地方均适合于对商品流转额进行课税，但如果将经济效率因素考虑在内，就应由中央课征。如果由地方政府课征，那么由于追求地区利益，很容易出现商品课税上各自为政，加剧地区间经济割据和关卡林立的状况，从而增加成本，影响产销，降低经济效率。若由中央政府出面课征，或以中央政府为主、地方政府为辅进行课征，则可在一定程度上避免上问题的出现，实现货畅其流。同理，关税由中央政府课征，也会有利于整个国家对外经济政策的协调性和统一性，有利于开放经济中国际贸易的发展与扩大。

　　4.协调原则 为了使中央和地方税能够在各自有效运行的前提下为中央和地方政府提供充裕的财力，并且产生良好的经济影响，必须协调好两级税收体系之间的相互关系，竭力减少和避免中央政府实施过程中可能出现的相互摩擦，避免国税和地方税因税务行政方面的重复而出现的繁琐问题。在两者关系的协调过程中，中央政府应处于较为主动的地位。

　　二、关于国家税权的分配问题

　　有学者认为，国家税权的具体内容包括税收立法权、税收征管权和税收收益权(税收入库权)，是以国家或政府为主体而在税法中享有的权利。其中，税收立法权是最基本的、原创性的权力，它包括税法的初创权、税法的修改权和解释权、税法的废止权，其中尤为重要的是税种的开征停征权、税目的确定权和税率的调整权、税收优惠的确定权等。税收征管权是最大量、最经常行使的税权，它包括税收征收权和税收管理权。税收收益权是税收征管权的一项附随性的权力，它涉及到如何确定税款的归属，如何入库，如何分配等问题，因而同样是一项重要的税权。

　　我国宪法和法律都未对国家税权的分配作出规定，使得依法治税的根本问题未能解决，导致财政体制的立法长期滞后。该学者认为，要在理论上和立法上解决这个问题，就必须考察国家税权分配的向度和模式。

　　1.国家税权分配的向度与模式 国家税权分配主要包括纵向分配和横向分配两个方面。横向分配是指税权在相同级次的不同国家机关之间的分割与配置，纵向分配是指不同级次的同类国家机关之间在税收方面的分割与配置。

　　在横向分配方面有两种模式：一是独享模式，另一种是共享模式。在独享模式下，往往更强调税收法定原则，由立法机关独享税收立法权，当然它也可以依法授权行政机关适量地行使税收立法权。在共享模式下，税收立法权可能会被立法机关和行政机关共享，甚至法院也可分享广义上的税收立法权。至于税收征管权和税收收益权则一般由行政机关及其职能部门专门行使。

　　在纵向分配方面也有两种模式：集权模式和分权模式。它主要涉及中央与地方的关系。其中，集权模式强调税收立法高度集中于中央政权，而分权模则强调应按照分权的原则，将税收立法权在各级政权之间进行分配。

　　无论各国采取哪种模式，都涉及到具体的税收立法如何分割。从立法的纵向分割来看，可以分为四类：中央政权专门的立法权、地方政权专门的立法权、中央与地方共有的立法权以及剩余立法权。在共有立法权方面，一般实行中央优位原则，即中央已有立法的，地方不得重复立法；地方先立法、中央后立法的，取消地方立法。从立法权的横向分割来看，包括立法机关专门立法权，也包括行政机关的立法权以及作为两者之间连接的委托立法权。

　　2.我国国家税收立法权分配的问题 我国的税收立法权在纵向分配上属于集权模式，在横向分配上属于分享模式，而在这两方面都存在着一定的问题。

　　对于我国这样的实行单一制并有着悠久中央集权历史的国家，对于我国这个存在着很大的财政压力的发展中的大国，强调财政权力，尤其是税收立法权的集中当然有着现实的必要性。然而，如果一味追求集权，不承认地方政府为行使职能的需要而追求财力的合理性，就会使得税收以一种变相的形式被众多的利益集团层层分割，税权的集中客观上也难以达到目的。中国现行集权模式的主要问题是，在集权与分权的合理性与合法性上存在着矛盾：集中财力、解决分配秩序混乱和财力分散的问题，迫切需要实行集权模式，而地区发展的不平衡和保障公共物品的有效提供，以及各部门、单位的特殊利益偏好，则要求财力的分散。从总体上看，综合我国市场经济发展初期的各种因素，应在实行集权以后再适度分权。分税制作为一种分享税制，必须使中央政府与地方政府能够有效地分享社会财富。分税不仅仅是分税款分税种，更重要的是分税权。因为税权是根本，是税权带来税款，是税权影响到税种的确定。而在分税权方面，最为重要的是分配税收立法权。

　　在横向分权方面，我国税收立法实行的是分享模式，中央政府保留着大量的税收立法权。从严格的税收法律主义角度而言，这是违反“法律保留”原则的，对此用“授权立法”来解释明显乏力。如果由政府及其职能部门越俎代疮，会造成对国民财产权的侵犯，这与依法治税精神是大异其趣的 ...更多