一、公共产品分层次理论与财政分权

　　政府所提供的公共产品不仅仅指国防、公共基础设施、路灯和航标灯等有形品，而且包括那些具有广泛影响的许多政策性的“无形”公共产品，甚至在某种意义上，政府本身就是一件“公共物品”。从内容上看，政府进行的资源配置、政府所从事的收入分配和政府在稳定经济方面所进行的努力及其相应影响等，均为公共产品的重要组成部分；从层次上看，由于公共产品的受益广度和深度不同，因而它亦有全国性或区域性公共产品之分。就有利于分析和理顺政府间财政关系而言，认识公共产品的层次性，更具有重要而深远的意义。

　　从公共产品的受益广度和深度分析，一般而言，受益范围局限于某一特定区域内的公共产品就属于区域性公共产品，或称地方性公共产品。如果其受益范围是跨区域的，甚至于国内每一个人都有机会享用，则就是全国性公共产品。根据公共产品本身的特征和受益范围的差异以及各级政府职责的内在要求，可以判断出，区域性公共产品须由地方政府负责生产，全国性公共产品则由中央政府出面提供。

　　然而，在一国既定的行政区划背景下，不同的公共产品，其受益范围并不一定绝对地等同于其供给主体的辖区范围。实际上，由地方政府提供的许多公共产品，同时也具有某种外溢性，其受益范围以本地区为主，但也可以在一定程度上超出本区域的界限，成为对其它地区产生一定影响的公共产品。同理，由中央政府提供的许多公共产品，也可能仅仅在某一特定区域内释放其效应，如救灾性补助、贫困性补助等。所以公共产品受益层次的划分的准确性不是绝对的，而是相对的。不过，正是因为这个原因，中央政府与地方政府、地方政府相互之间才会因解决公共产品受益范围的交叉问题而发生一定的财政联系，这是除了收入分配公平和经济宏观调控理由外，使得中央财政与地方财政即使是实行财政联邦主义也不可能绝对地互不往来的另一个重要原因。

　　根据公共产品的内容和层次性特点，中央政府需要履行的主要职责有：(1)提供国防安全和全国性的维持社会秩序服务，如建立军队，建立中央级立法机构、治安机构、司法仲裁机构等；(2)实现全国范围内资源的有效合理配置，以弥补市场缺陷。如提供基础设施，资助基础性科学研究；对过度竞争的行业进行适当的限制或调节；对外溢性作用较大的产品的供给进行调节；反垄断，促使经济充满活力；制定和实施国家产业政策，保证社会资源的配置符合国家的发展战略等等。(3)实现收入的公平、合理分配。通过对个人收入实行累进征税和转移性支出(包括补贴和救济)，减轻市场自发作用下可能形成的两极分化程度，缓和社会矛盾，满足社会成员基本的生存和生活需要。之所以这种活动必须由中央政府进行，主要原因在于个人收入分配的不公平在很大程度上与地区发展不平衡也有联系。只有在全国范围内征集收入，并在全国范围内根据需要进行支出，才能真正做到全国范围内对不公平状态的缓和。在社会成员可以在全国范围内自由迁徙的情况下，也才能避免因为本地福利政策水平较高而导致高收入者移出、低收入者大量涌入的状况。(4)实现经济的稳定和增长。经济稳定和经济增长的目标集中地体现为社会总供求之间的平衡。如果社会总供求保持了平衡，则物价水平就会处于总体上基本稳定的状态，充分就业和国际收支平衡也不难实现，经济增长率也会是适度的。调节社会总供求是由政府有目的地协调运用财政、货币政策，促使供求总量向平衡点移动。正常条件下的全国市场是统一的、整体性的，地方经济也是相对的，它不可能独立于其他地区的经济而存在。地方政府在调节社会总供求方面所采取的任何措施，都会超越本地域的界限，对其它地方产生影响，从而降低该措施在本地区内所产生的效应。所以，中央政府应该被赋予从总体上调节宏观经济运行和促进经济增长的职责。

　　相对于全国性公共产品而言的区域性公共产品是由地方各级政府提供的，并且可以为本区域内每位成员所享用。区域性公共产品的特征表现为两方面：(1)受益范围基本上被限定在本区域之内，并且这种受益在本区域内散布得相当均匀；(2)容易产生外溢性。因为一国内各地区之间有着密不可分的政治、经济和文化联系，区域间人口迁移和流动经常发生，加上行政区域之间的界限并非依照以共产品受益范围来划分和规定，而是历史形成的，所以，较之全国性公共产品而言，区域性公共产品的外溢性就在所难免。与中央政府满足全社会对全国性公共产品的需求相比较，地方政府是代表本地区居民利益的，它在了解本地区居民的偏好方面处于较佳的地位，这有助于地方政府更好地执行地方性经济政策和提供区域性公共产品。如果由中央政府负责将来自某一地区的税收用于提供相应的公共产品的话，那么，由于这种征税和支出要经过若干个级次的预算过程，并且中央政府还要平衡不同地方的公共产品需求，所以，容易造成某一地区居民公共产品偏好与实际受益之间的差异。从这个意义上说，由地方政府提供本区域内的公共产品，其效率是最高的。由此可推知，地方政府的职责主要在于：(1)维持本地区范围内的社会秩序，如建立地方立法机关、司法、行政机关、仲裁机关等。(2)实现区域内资源的有效合理配置。如提供公共基础设施、资助基础性研究和公共教育、医疗等事业。(3)通过进行二级调控，达到地方经济社会的协调有序发展。即落实中央政府的宏观调控政策的同时，也在本区域内实施区域性宏观调控，如优化经济结构、规范区域内各经济主体的行为、发展地方经济和协调区际关系等。

　　由于公共产品层次性的相对明晰，因此中央政府和地方政府在公共服务方面才得以较为清楚地划分各自的事权范围，这也就为中央财政和地主财政各自不同的收支范围提供了相对准确的依据，财政分权的结论也就可以跃然纸上了。不过，由于赋予了中央财政在收入分配和经济稳定发展方面的重要职责，因此，中央政府所集中的财力必然大大超过本级日常开支需要，财政转移支出也就成为联结各财政主体，特别是引导地方政府遵守国家宏观调控政策的重要政策手段，各层级财政也正是在转移支付制度的纽带作用下围绕国家职能的正常开展而联结成一个浑然一体的整体。

　　二、集权与分权：另一个视角下的财政管理体制

　　财政管理体制所要解决的无非是中央与地方在财政收支权的分配问题，因此集权与分权也就成为了自从财政诞生以来财政管理体制发展和演变的一条主线。

　　在国家学说中，我们常常对一国的政权组织形式按单一制、联邦制或邦联制进行分类或定位。不同的政体，对财政体制的模式和运行，以及政府间财政关系的协调方式，无不产生着深刻的影响。

　　在实行单一制的国家，即使存在着多级政府，也仍然由最高一级的中央政府对各级地方政府进行强有力的控制。单一制强调的是国家权力和决策的集中，也强调居民对公共产品的同等享用权，地方政府对中央政府有着较多的依赖关系。联邦制国家的内部必然存在着多级政府，国家的决策权极大地分化，各级政府都拥有一定范围内决策的自主权。这种形式有助于各级政府因地制宜地实施其政策措施，但也不可避免地存在着机构及政策措施重叠，各级次间政府关系复杂等问题。即使同是联邦制国家，中央与地方的分权程度也不会完全相同。有的国家里中央对地方所产生的控制极为有限，不少地方在确定税基和选择税率方面有相当的决定权，而在较为集中的联邦制国家中，中央对地方的有条件补助在影响地方政府决策方面发挥着重要的作用和功效。至于在邦联制条件下，中央是作为各主权成员国的协调机构而存在的，它通常不具备征税和支付的权力。即使出现了如欧盟一样的由欧盟中央开征一定税收的情况。这也是基于各成员国的同意和授权，开征税收的目的也仅限于维持欧盟机构存在和运转的经费。这与基于一国主权的财政活动是有着很大的区别的，中央与地方的关系当然也截然不同。

　　集权和分权所表现的中央政府与地方政府之间集中与分散的变化是有规律的。“在世界的现代化进程当中，中央与地方政府之间的关系呈现出这样一条历史轨迹，即由分散走向中央高度集权，然后再由中央高度集权过渡到比较适度的地方分权。世界性的中央高度集权趋势曾经出现过两次，一次是在西欧封建社会末期和资本主义发展的初期(中国封建君主专制制度产生于封建社会的早期)，第二次是在第二次世界大战之后。虽然在这两次集权化过程中间曾经出现了一些分权现象，但真正意义上的适度性地方分权则是开始于20世纪50年代中期，从那时起，地方政府的作用有了明显地加强。……，当然，在经济社会发展过程中，过分的集权又会影响和危及本身，于是，出现以扩大地方自主权为特征的适度分权就成为必然。许多国家在现代化过程中所走过的，正是这样一条由分散(确切地讲是地方割据)到中央高度集权，然后再到适度地方分权的路子。随着中央与地方政府关系的结构平衡点的移动，相应的政府间财政关系和财政体制模式也必然会因之而产生变化。”(见孙开著：《政府间财政关系研究》，东北财经大学出版社1994年12月第1版，第42-43页。)

　　一般而言，历史上曾经出现和现在仍然存在的政府间财政关系模式或国家财政体制类型大致可归纳为以下三种：

　　1.分立型财政管理体制 在这种体制下，地方政府俨然成了与中央政府平起平坐的政治实体，中央财政和地方财政在这种意义上也是彼此独立，中央政府几乎无法控制和统领地方，“中央”只是名义上的，形同虚设。在中国的夏、商、周三代，实行的是君主统治下的“封诸侯，建藩卫”的地方管理体制，此时的中央与地方就具有明显的分立特点。在中世纪的欧洲，由于封建割据的存在，一些国家名义上存在着统一的国家政权，但各公国、侯国、伯国或主教国并不完全听命于中央政府的指令，而是各自保持着较大的独立性，这也是一种较为典型的分立模式。

　　2.集权型财政管理体制 在这种体制下，中央政府和中央财政拥有至高无上的权力，地方政府尽管存在并行使着相应的行政管理职权，但在财政上却不得不听命于中央。一切财政收支的决定权、执行权都由中央政府行使，地方财政在某种程度上只是中央财政的分支机构，缺乏独立性和自主权。在中国长期的封建君主专制时期和计划经济的统收统支时代盛行的就是这样一种集权模式。而西欧封建社会末期，尽管新兴资产阶级与国王各自的目的不同，但在建立集权式政府以及统一集中的财政模式方面却达成了共识，对国王而言，这有利于巩固王权，对新兴资产阶级而言，有利于削弱地方割据，建立全国统一的大市场。这时的财政体制也是一种集权式的模式。

　　3.分权式财政管理体制 在这种体制下，中央财政与地方财政虽然适度分权，但却通过种种机制有机联系在一起，所以它并不是因为政权不巩固或地方割据的原因而在财政上造成的一个迫不得已的结果，而是人们通过对现代国家职能和市场经济发展的需要的自觉认识，主动地调整政府间财政关系以适应新形势的必然结果。一般情况下，中央政府与地方政府按照各自的职责范围划定支出途径和收入形式，并以法律将这种关系固定下来，形成一种长期、稳定的运作机制。与此同时，中央财政并不是与地方财政完全不相往来，相反，它通过税收分享、转移支出的途径有力地以经济诱导力量控制着地方政府的行动方向，使全国各地方在经济发展和社会进步方面步调一致，浑然一体。不过，由于各国政体不同，历史传统相异，经济发展水平参差不齐，因此分权的形式和程度都呈现出多姿多彩的特点，这在后面将要涉及的各国财政体制的介绍中可略窥一斑。

　　三、分权模式下政府间税收收入的分割

　　以强制性和无偿性为特征的税收，是政府赖以提供公共产品和服务的财力保证，也是政府宏观调控经济的重要政策手段。公共产品的层次性必然要求税收具有与之相对应的层次性，这就要求按照一定的标准对税收在各级政府间进行适当的划分。从理论和实践的结合上看，主要有如下几种税收分割方式：

　　1.分割税额。即先统一征税，然后再将税收收入的总额按一定比例在中央与地方政府之间加以分割。我国经济改革之前曾经实行的“总额分成”财政体制在形式上可以归属于这种方式，但是其运行的体制背景与西方财政理论与实践中的所谓收入分享是不同的，因为前者是在计划经济体制下中央政府对自己收入的一种让渡，决定权掌握在中央政府，而不是由法律事前规定，所以实际上地方政府仍不是独立的一级预算主体，而是以税收总额分成的方式接受中央的拨款而已。而后者是在财政联邦制下中央与地方政府之间的一种转移支付关系，其决定权由最高权力机关通过立法的形式行使，地方政府是一级独立的预算主体。

　　2.分割税率。这是一种按税源实行分率计征的方式，即由各级财政对同一征税对象按照不同税率征收。或者由上级政府对某一税基按照既定比率征税并将税款留归本级财政后，再由下级政府采用自己的税率，对相同的税基课征且自行支配该税收款项(下级政府亦可在上级政府征税的同时或之前按自己的税率对同一税基实施课税)；或者采纳“税收寄征的方式，由上级政府在对某一税基采用自己的税率征收本级税款的同时，代替下级政府按照下级政府的税率对同一税基课征，然后将这笔税款发给下级政府。

　　3.分割税种。即在税收立法权、税目增减权、税率调整权等税收权限主要集中于中央的条件下，针对各级政府行使职能的需要，结合考虑主体税和辅助税中各个税种的特征及收入量等因素，把不同税种的收入分割给各个级别的政府财政，即按税种划分收入范围。按照这种方式，虽然税种的隶属关系可以固定，但地方政府并不享有等同于中央的税收立法权。

　　4.分割税权。在这种方式下，分别设立了中央税与地方税两套互相独立的税收制度和税收管理体制，中央与地方均享有相应的税收立法权、税种的开征和停征权、税率的增减权和调整权，并且有权管理和运用本级财政收入。不过，由于两套税制在设计时便已经考虑了两级政府行使职权的分工与合作，因此，尽管两级税收体系相对独立，但它们之间又是相互补充和相互衔接的。 5.混合型。它是在税收分割中综合地运用前四种方法中的两种或两种以上而形成的中央与地方税收体制。例如，在分割税权为主时辅之以对某一个或某些税种的收入共享；或者以分割税权为主，同时中央和政府也对某个或某些税源分率计征。现代国家一般都采取混合型，很少是纯而又纯的前四种方式之一。不过分设中央和地方两级税法体系是分割税收的基本形式 四、财政拨款的类型

　　财政资金的转移支付是指发生在各级政府之间的资金的无偿转移。在各国的具体实践中，政府间财政转移支付最常见的流向是从高级次的政府流向低级次的政府，如从中央流向地方，从省城流向县市。但也存在同一级次的不同政府间的转移支付，如德国的财政横向不平衡主要是通过财政地位较强的州向财政地位较弱的州的财力转移来解决的；或者从较低级次的政府向较高级次的政府转移财政资金，如我国即使在1994年实行分税制以后，为了维持原体制的分配格局暂时不变，对地方上缴仍然按不同体制类型执行，这里的地方对中央的上缴即属于一种财政转移支付。此处我们只限于讨论中央向地方转移支付即拨款的类型。

　　1.有条件拨款 有条件拨款也称专项拨款或叫选择性拨款，是指附带条件的拨款。拨款者在一定程度上指定了资金的用途，受款者必须按照规定的方式使用拨款资金，如专门用于教育、科研、公路建设、环境保护等特殊用途。这种专款专用的方式又可分为配套拨款和非配套拨款。非配套拨款是指拨款者拨款时只规定了资金的用途，但并没有要求下级政府筹集一定比例的资金用于同一项目。相反，配套拨款则要求受款政府必须自己筹到一定比例的款项，才有资格接受上一级政府的拨款，因此配套拨款又称百分比拨款。配套率可以确定为占受款政府自己支付额的某个百分比，如50%的配套拨款意味着受款政府每支付一万元钱，即可获得5千元的上级拨款。有条件的配套拨款又可分封顶的配套拨款和不封顶的配套拨款。前者规定接受拨款的政府可以得到的最高拨款的数量界限，超出这个界限，受款政府拨入资金再多也不能继续得到配套拨款；后者不规定受款政府可以得到的拨款的最高限额，只要有自有资金，就一直可以按照配套率从拨款者那里获取配套资金。

　　有条件拨款的主要功能在于，保证各地区的居民享有与整个国民经济发展水平相适应的教育、医疗、文化生活、生态环境条件，协助地方政府改善能源、交通、通讯等经济发展的基础设施条件。根据不同时期经济社会发展薄弱环节或宏观调控重点的变化，拨款的项目范围及配套比例也会根据中央政府的财力状况而做相应的调整。从地方角度看，虽然有条件拨款使地方政府增加了财力，但并未获得较高的财权上的自由度，它必须落实拨款用于规定的用途，并且承诺达到既定的使用效果，还必须接受中央政府的检查和监督。就配套拨款而言，如果地方政府无力或无意拿出相应的配套资金，中央财政还可能会放弃拨款的形式，选择使用其他性质的可行方式或手段。当然，配套比例的确定既要考虑中央的宏观意图，也必须照顾地方的实际情况，在地方财政较为拮据的情况下，拨款所要求配套数额较低一些；而对于富裕地区而言，即使配套比例要求高一些也是合情合理的。

　　2.无条件拨款 无条件拨款也称一般性拨款或非选择性拨款，或收入分享。它不规定拨款的使用范围和要求，受款政府可按自己的意愿使用拨款。无条件拨款可以是一笔固定的款项，但也可能取决于受款者的行为，如受款者自有收入的状况。这种与受款政府收入努力程度相关的拨款通常称之为努力相关性拨款。在现实中，收入努力通常由税收努力来表示。

　　无条件拨款赋予地方政府比较大的自由度，使地方政府可以依照本地情况灵活地安排资金投向。在计算拨款数额时，一般至少需要将以下几个相关因素考虑进去：(1)财政供给人口数；(2)总人口数；(3)落后地区的人口数；(4)疆域面积；(5)中央财政的承受能力。在实施无条件拨款时，既要考虑受款地区的真实需要，又要考虑中央财政的财力，同时还要考虑富裕地区的反应。因为无条件拨款的实质是抽肥补瘦，尽管它通过了中央政府这个中介环节。如果对某些地区拨款额过多，财力过于平调，就会影响富裕地区的积极性，同时也会使落后地区产生依赖性，从而在公平和效率两方面影响经济的正常运转。

　　3.分类拨款 分类拨款介于有条件拨款和无条件拨款之间。和无条件拨款相比，它是有条件的，拨款者规定这种款项的使用方向。但它又不同于有条件的拨款，即它不具体指明接受者使用该款项的细目与用途。如，提供拨款的上级政府向下级政府拨出笔款项作为教育经费，下级政府在保证拨款资金用于教育的前提下，拥有资金使用自主权。由于资金只能按指定的目的和范围使用，因此，分类拨款实际上是一种使用范围较宽的有条件拨款形式。

　　分类拨款是一种兼顾中央政府意图和地方财政自主权的一种拨款形式，它兼有特定项目拨款和无条件拨款的优点，同时又通过二者的结合一定程度上克服了它们的弊端，既有利于宏观调度，又有利于地方根据自己的实际情况灵活安排，因此，在拨款结构中，此类拨款有逐渐扩大的趋势。

　　4.税收支出型拨款 税收支出只能够是从财政学的角度理解为一种拨款，它通常包括各种减免税。人们之所以把各种各样的减免税当作财政的拨款支出来理解，是因为政府在决定减免税政策时是从支出角度考虑问题的。如在计算纳税人的中央税应税收入时，允许从已调整过的总收入中扣除大部分已对地方政府缴纳的税额的税收扣除制度，或者允许纳税人用对地方政府的纳税额抵付对中央政府的纳税额的税收抵免制度，以及允许对购买地方债券所得利息免征中央所得税的免征措施等，既相当于一种税收分割，也相当于中央对地方通过税收支出的形式拨款。

　　五、财政联邦制的理论与实践(参见孙开著：《政府间财政关系研究》，东北财经大学出版社1994年12月第1版，第125页-154页。)

　　财政联邦制是西方发达国家，不管以政体上是单一制的还是联邦制的，所普遍采用的一种财政体制，它具有如下特征：

　　其一，各级财政主要对相应级别的议会负责。这意味着，中央与地方各级财政相对独立，缺乏形式上统一的国家预算。预算是新兴资产阶级反对封建势力并取得胜利的产物，预算和决策的审批权在资产阶级革命胜利后也按照历史惯性最终由议会行使。这就决定了各级财政预算更多地是对相应的本级议会负责。与此同时，由于地方行政首脑和地方议会是经过一定程序由当地选民选举产生的，并非由上级指定，因而它们无须一味地听从上级行政机构和议会的调遣，各级财政都在法律规范的体制框架下制定本级预算，以支定收，自求平衡，上级下级不承担为下级财政弥补赤字的责任。这样一来，无论是联邦制国家还是单一制国家，其地方财政便能够与中央财政一道，成为一级真正相对独立的预算主体。在这些国家中，并不编制包括各级预算在内的统一的国家预算，而只有中央预算和各级地方预算，上级预算一般不包括下级预算。

　　其二，按照公共产品受益范围的大小程度确定各级政府的职责和各级财政的支出范围，认为政府具有资源配置、收入分配和稳定经济三大职能，中央政府应该行使事关国家全局利益的分配职能和稳定职能，而地方政府则可以在地域性较强的资源配置职能方面有更多的作为。与此相适应，中央与地方的财政收支也要根据各自行使职能的需要进行分割，这有助于提高支出效果和满足具有不同偏好的社会成员对各种层次公共产品的需求。

　　其三，各级政府均有自己相对独立的税收收入。由于设立了中央和地方两套税制，各级财政均拥有自己的主体税种。所以，不但中央可以行使国税的立法、执行、监督等各项权利，地方在本级税收问题上也可以享有必要的权力，这是各级政府行使事权和实现地方财政相对独立的根本保证。在各级政府的财政收入中，取自本级税收的收入占很大比重。地方政府在组织财政收入时，必须考虑税种、税率对居民收入和资本流动的影响，使本地税收负担维持在一个相对合理的水平上。作为税收收入的补充，地方财政还有公共企业事业盈利收入、发行债券收入等，当然还有来自中央财政的转移支付性收入。下级财政一般也没有以某种形式向上级财政上解收入的义务。

　　其四，在财政体制中，保证中央财政的宏观调控主导地位。即使在财权联邦制条件下，西方国家中央财政在宏观经济调控中依然发挥着重要作用，各级地方财政仍受到来自中央财政的不同形式或强或弱的制约。这种制约并不体现为行政型的隶属关系，而是因为中央财政在取得财政收入的过程中，通常掌握了超出其提供本级公共产品所需要的财力，中央财政收入占整个国家财政收入的比重较高，同时，中央财政又以灵活多样的转移支付形式，对地方财政进行转移性拨款，并附加必要的先决条件，从而体现中央财政的意图。实际上，这是将市场经济中的间接调控引到了中央与地方财政关系中来，它有助于更好地发挥中央财 ...更多