一、中国社会主义市场经济条件下财政类型及其职能的思考

　　中国社会主义计划经济体制下“国家财政”的弊端如同其赖以存在并虔心服务的计划经济体制一样早已为人们清醒认识，因此，如何适应改革开放政策所带来的市场因素逐步扩大的形势需要，在建立社会主义市场经济体制下的思想指导下，探索适合中国国情的财政类型和模式就成为财政理论界一项艰巨的共同任务了。

　　围绕服务于社会主义市场经济改革这个主题，我国财政学界已经开始注意充分借鉴西方公共财政的合理内核，得出了“公共性”是市场经济基础上财政的共性这个结论。只不过出于维护马克思主义政治经济学的正统地位以及与我国占统治地位的财政本质观相协调，这种借鉴在某种程度上还只是对“公共财政论”在某一阶段上的思路和结论的洋为中用，其根本的理论基础不一样，因此社会主义公共财政与西方公共财政的最终结论也不可能完全一样了。

　　新中国最早关于财政公共性的理论探索源起于20世纪70年代末80年代初的“社会共同需要论”(参见何振一：《理论财政学》，中国财政经济出版社1987年3月第1版，第3页-第7页。)，它是在思想解放以后人们对国家权力多次滥用的惨痛后果从财政学上进行思考的产物。该说认为，财政范畴的一般本质或内涵是社会再生产过程中为满足社会共同需要而形成的社会集中化的分配关系，社会共同需要并不是普通意义上的大家都需要，也不是全社会个人需要和集团需要的机械加总，在阶级社会中也不是各阶级的共同需要，而是一般的社会需要。这种观点虽然承认财政的国家分配特性，但是认为在这个表象背后的为了满足社会共同需要的分配，才是财政本质。该说所考察的是所有时期都存在的财政，包括奴隶制财政、封建制度财政、资本主义财政，也包括社会主义的财政，而不仅仅是市场经济下的财政问题，这就可以得出所有的财政都具有公共性的结论。

　　社会共同需要论这一新观点的出现，立即招致国家分配论的强烈反对乃至批判，其原因即认为社会共同需要论否认财政的阶级性和剥削性。而在当时的政治背景下，对这一问题的回答直接关系到该理论能否立足。然而遗憾的是，该论虽然花费了大量的笔墨试图解决这个问题，但最终还是将社会共同需要定位为剥削阶级总体的需要，是与被剥削阶级的需要不相干的。这样就使得其立论基点模糊不清，并最终难以与“国家分配论”争锋。因此，关于社会共同需要论的争论，在20世纪80年代初期达到高潮之后，很快就冷却下去。不过，由于该说在新中国财政理论发展史上最初提出财政的“公共性”问题，所以其贡献也是不容抹杀的。不仅如此，正是由于它重视从“公共性”的角度阐释财政的基本理论问题，与社会主义市场经济这个特定历史阶级的发展需要相一致，因此，社会共同需要论至今仍然保有一块理论阵地，并试图以此来解决社会主义市场经济的财政理论问题，只不过这时候它被称之为“社会公共需要论”而已(参见陈共：《财政学》，中国人民大学出版社，1999年7月版，第14页-第18页。)。

　　我们认为，顺应新时代的要求，探寻多角度思考财政理论问题本身就是一种创新之举，更何况社会共同需要说从某种程度上还的确把握住了财政发展的某种共性，并认为各个历史阶段上的财政实践都以不同的特殊形式体现这种共性，这是有其科学合理之处的。按照马克思主义的国家学说，阶级性和公共性是国家行为同时具备的两种属性，只不过在不同的社会历史阶段和不同的国家，公共性对阶级性的独立程度不一，故而表现形式也不一样。在奴隶制社会和封建制社会，国家行为的公共性因素大大弱于阶级性因素，公共性依附于阶级性，而在资本主义民主制度下，公共原则获得了更大的独立性和发展空间，到社会主义社会，理论上公共性与阶级性应该是统一的。国家分配论站在阶级性的角度探寻财政的基本发展规律，而社会共同需要论则是站在公共性的角度进行尝试的。然而，在中国特定的政治经济环境中，在马克思主义在意识形态领域居于统治地位的条件下，任何财政理论要想回避财政的“阶级性”或“国家分配性”问题，恐怕都是难于找到自己的生存空间的。正因为如此，社会共同需要论才不得不面对现实努力辩解，并最后陷入“社会共同需要是统治阶级的共同需要”的自相矛盾状态。而在其后的社会公共需要说也同样不能回避这个问题，该说认为，“社会形态的变迁对社会公共需要的历史规定性，主要不在于各社会形态下的社会公共需要的内容上的差异，而是表现为占统治地位的阶级或集团将自身的需要说成是公共需要，或者将社会公共需要攫取为自身的需要。在奴隶社会和封建社会，作为社会成员集合体的‘国’和统治者的‘家’是不分的，朕即国家，将家族的需要也宣称为社会公共需要，并通过横征暴敛来满足这种家计需要。在财政领域，资本主义的历史功绩之一，在于将统治者个人及其家族的需要同社会公共需要区分开来，它不仅赋予了社会公共需要以实际内容，还为社会公共需要提供了显示或决定的途径。但是，代议制——显示或决定社会公共需要的根本制度——并不能完全反映社会公共需要的真谛，通过这一制度满足的社会公共需要也确有一些是‘公共的’，但主要的是将那些操纵国家预算批审过程的阶级或集团的需要粉饰成社会公共需要。社会主义制度是以公有制为主导的广大劳动人民当家作主的制度，经济制度的本质决定了社会公共需要能够充分显示它的本来面貌，并通过各种渠道予以保证。”(见陈共主编：《财政学》，中国人民大学出版社1999年7月版，第17页。)非常明显，这里所谓的“社会公共需要”也完全是站在阶级分析的角度来定位的，与统治者的需要、统治阶级的需要并无多大的差别，只不过附带地提出了这种阶级需要有时也会渗透出一些公共性因素，这与传统的马克思主义的分析思路及结论也是完全合拍的，这样一来，社会公共需要说本质上也就是一种国家分配论。如果完全遵循这条思路而不作任何调整，那么，这种观点对于解决社会主义市场经济条件下建立新型的财政类型是没有任何帮助的，因为社会主义制度必然地使得社会公共需要能够通过财政的形式予以满足，计划经济条件下如此，市场经济条件下同样如此，财政的公共性并不是由经济体制所决定的，而是由社会制度决定的。既然社会主义制度下的财政本身就是一种公共财政，那么又还有什么必要去研究社会主义市场经济条件下通过建立公共财政并使得财政活动以“公共性”去克服国家权力的滥用，保证财政更好地为市场经济服务呢?

　　社会公共需要说的第二个难题是从社会公共需要出发，寻找什么样的理论工具或模型来剖析各历史阶段上不同财政类型的运作模式，在这一点上，我们认为该说犯了概念混淆和以偏概念的错误。在分析人类社会财政活动的共性和本质时，该说的“公共需要”是相对于“阶级需要”或“统治者的需要”而言的，但在具体分析财政模型时，又完全将资本主义市场经济条件下的无法通过市场交换，处于市场失灵领域的公共需要概念的内涵推广到人类社会的各个发展阶段，所以接下来才会得出结论说，由于公共需要不能经由市场的途径得以满足，才需要由国家提供公共物品，克服市场失灵的各种状态，使私人需要更好地得以实现，财政就是“为政府提供公共物品以及组织公共生产提供财力，保证满足社会公共需要。”(见陈共主编：《财政学》，中国人民大学出版社1999年7月版，第22页。)然而我们非常清楚地知道，资本主义公共财政学中公共需要与私人需要、公共物品与私人物品之相对概念的提出，是紧密联系着当时特定的市场经济背景的，也是当时主张自由竞争、国家不干预经济的经济学主张相一致的，财政仅仅在市场失灵的范围内活动，这至今仍然是西方公共财政学对财政使命的准确概括。如果要将这些理论观点推广到奴隶制、封建制自然经济状态，或社会主义计划经济状态，明显是不能成立的，因为没有发达的市场，就不可能有市场失灵；而没有市场失灵，就难以推论出公共需要与私人需要相对立，并且必须由财政参与解决的必要。所以利用资本主义市场经济条件下公共需要的概念来解释其它经济体制下财政运作的理论模型，是完全混淆了同一个概念在不同语境中的不同内涵，自然会导致以偏概全的结果。当然，也正是顺着这条思路，社会公共需要说得出了社会主义市场经济条件下也应该建立公共财政的结论，其理论基础也是市场失灵，这还是具有很强的实践价值的。关于这部分内容，另外一些学者所主张的“双元财政”体系更适合中国国情，因此我们将在“双元财政”结构中具体介绍社会主义公共财政的特征、职能和理论背景。

　　二、社会主义市场经济下的“双元结论财政”

　　有的学者认为，社会主义应当顺应市场经济的发展需要建立公共财政，以满足私人无法通过市场交换得以实现的公共需要。但这里的公共财政只能借鉴西方财政学的“公共性”内容，不能借鉴“公共经济”理论。与此同时，鉴于社会主义国家公有制的性质和国有经济势力雄厚的特殊性，还应该建立国有资产经营财政，由此形成“双元结构财政。”(参见叶振鹏、张馨著：《双元结构财政——中国财政模式研究》，经济科学出版社，1999年1月第2版。)

　　社会主义市场经济体制下公共财政理论的提出充分借鉴了资本主义市场经济公共财政学的先进成果，同时也充分照顾到了中国社会制度、意识形态的特殊性，因而是一种能够适合中国国情、指导中国财政实践更好地为市场经济服务的理论学说。该说认为，公共财政是一种建立在市场经济基础上的财政类型，它从市场失灵的角度为国家财政的存在及介入市场的角度、方式、范围提供了客观的经济基础，这是任何一个发展市场经济的国家财政之共性，资本主义市场经济财政如此，社会主义市场经济财政同样如此。所以公共财政所具有的弥补市场失效、提供一视同仁的服务、非市场赢利性和法治等四大基本特征(参见张馨著：《公共财政论纲》，经济科学出版社1999年5月第一版，第一章-第四章。)，社会主义公共财政同样具有：(1)弥补市场失效。市场机制尽管能够发挥极为重要的和基础性的资源配置作用，但却并不等于它在任何场合和领域都能有效发挥这种作用。一旦市场运行无法获得充分竞争这一条件时，市场机制对于社会资源的配置将是无效或低效的。国防、外交、治安等具有共同消费性的公共产品，带来环境污染等负外溢性或附有水土保持功效等正外溢性的准公共产品、规模报酬逆增的自然垄断状态、风险与不确定性状态，以及社会分配不公、宏观经济不稳定等都是市场无法发挥作用的“失灵”领域，需要国家按照市场的需要以非市场的方式提供公共服务，由此而产生的财政收支活动便是公共财政。不过公共财政的存在和服务都是为了满足市场的要求，而且只能在市场失灵的领域存在，这就为在理论上廓清市场与财政各自的地位及活动范围提供了依据。(2)“一视同仁”的服务。政府为市场服务所需的资源和要素，是通过税收等公共收入手段，从市场和资本那里获得相应的货币收入而形成的；政府再将已获得的收入安排出去，通过市场交换获得所需的资源和要素，从而完成自己服务于市场的全过程。这是任何财政类型的共性，但在市场经济公共财政下，由于公共服务是以满足市场公共需要为前提的，而等价交换、平等互利、自由竞争又决定了公共财政必须一视同仁地为所有市场主体提供公平的服务，否则就有违公共财政的本性。对于市场经营主体，只要遵纪守法、照章纳税，政府就不应通过财政收支的形式区别对待。同样的经济行为，不管其行为主体的身份如何，政府及其公共财政都应当按照同一的标准和规格，以同一的态度和方式对待。这与计划经济体制下国家财政根据不同的经济成分或所有制性质区别对待的精神是完全不同的。（3）非市场赢利性。在市场经济中，政治性政府所处的地位和作用，是与经济主体截然相反的。它处于市场失效的领域内，为市场的正常活动提供公共服务。政府不是也不能处于市场有效的领域内，不能直接从事市场活动和追逐市场赢利，它追求的是社会目标而不是利润目标。如果允许政府凭借政治权力参与市场赢利活动，那么政府就有可能突破税法和其它法律的规定尽可能多地争取财政收入，同时将财政支出投向利润丰厚的地区和部门、而不顾公共财政和公共政府的本职。这种假设所带来的后果是不可想像和灾难性的。这与设立以满足公共需要为目的的公共财政之初衷也是背道而驰的。在市场经济条件下，市场已经通过税收等方式为政府财政支出提供必要经费，市场也必然从自身的利益需求出发坚决否定政府和财政的赢利冲动，因此公共财政从事赢利活动，直接参与市场竞争既无必要也无可能。社会主义市场经济财政非赢利性公共物品的提供，不仅是公共财政理论的必然要求，也有助于认真界定政府职能，为抵制和克服政府以权经商活动提供理论依据。当然，这并不是说社会主义制度下的政府不能从事任何市场活动，否则全民所有制就无法得以存在和体现，只是该说主张将政府职能分为两块，分别由不同的部门执掌，并从而分别体现为政治性政府和经济性政府。前者凭借政治权力行使公共财政的职能，为所有市场主体提供一视同仁的非赢利性服务，而后者则凭借经济上的所有权行使国有资产经营财政的职能，这是与双元财政构想相一致。(4)法治化的财政。公共财政作为一个满足公共需要，从而更好地服务于市场经济的财政类型，必然要求民主基础和法治保障。只有通过民主代议制的形式，才能保证公共需要得以真正地显现和满足，只有通过法治的形式，将财政立法权保留在人民所选代表所组成的议会中，才能保证政府财政的活动范围的确不超过“市场失灵”和“市场需要”的限度，也才能监督政府依法行政，体现财政的“公共性”。资本主义市场经济国家已经通过几百年的实践充分证明法治化的公共财政对于监督政府切实履行职责，更好地服务于市场需要是具有很好的保障作用的，对资本主义经济的发展同样起到了极大的促进作用。社会主义的中国既然已经确立了市场经济的改革发展取向，就不仅应从社会主义公有制的角度认识法治建设的优越性，也应该站经济发展需要的高度认识到法治化的公共财政的确是市场化的经济生活自身发展的必然要求。在当前我国特定的国情下，必须首先加强政府预算的法治化，这是实现财政行为法治化的基本途径，因为具有法律权威的政府预算能直接规范、约束和控制政府的具体活动。财政行为的法治化，是公共财政的基本要求，而政府预算的法治化，则是公共财政所赖以存在的基本形式。

　　由此可知，社会主义公共财政是在市场经济发展的基础上吸收和借鉴了资本主义市场经济“公共财政”的关于“公共性”的先进成果而形成的，但是却舍弃了有关公共经济中“经济性”的观点(参见张馨著：《比较财政学教程》，中国人民大学出版社1997年9月第1版，第38页。)。这是因为西方公共经济论是建立在边际效用价值观的基础上的，这与马克思主义政治经济学，以及我国关于财政本质的“国家分配论”所赖以建立的劳动价值学说是截然不同的，在目前马克思主义政治经济学尚未有重大突破的情况下，如果采纳公共经济观，则会使自己的意识形态领域出现重大的自相矛盾和难以协调的冲突。不过，我们认为，公共经济观更为适合市场经济要求，可以为国家职能在新的条件下的扩张提供更为精密和细致的理论依据，它是公共财政观的重大发展。如果不采纳公共经济观，那么对国家及财政的存在的必要性、合理性还只能以政治伦理上予以论证，只有公共经济观才能彻底地将财政作为一种内在于经济循环体系自身的经济部门，它与私人经 ...更多