一、财政的本质：国家分配论

　　财政的本质探讨的是人类财政活动自产生以来最一般、最深刻的内在规律性。它既是理解人类历史上各种财政类型之普遍共性的起点，也是财政活动和财政关系区别于其它经济活动和经济关系的关键所在。不管是作为一门经济学科的财政学，还是作为一门法律学科的财政法学，都必然涉及对这个问题的把握和定位，这可以为整个学科的理论演绎和体系构造提供一个逻辑起点。

　　在我国，“财政本质”问题，解决的是关于“什么是财政”这一最基本的财政理论问题。它不仅决定着我国财政学的整个理论框架、体系和内容，而且也从根本上影响着我国财政的实践活动。我国财政理论界对于财政本质问题的探讨，形成了“财政是以国家为主体的分配”这一居主流地位的结论。这一财政本质论被简称为“国家分配论”。

　　1.“国家分配论”提出的历史背景 “国家分配论”的财政本质理论是为了满足在二十世纪五十年代建国初期批判旧中国“公共财政”理论的需要，通过学习和引进原苏联的财政理论，并结合我国的实践而形成和发展起来的，不过与此同时也受到了旧中国财政理论和思想较大的影响。

　　最初出现于我国并具有系统性、完整性和呈体系化特征的财政理论或财政学，大致是上世纪初作为舶来品从西方引进的，并且一直到国民党政府结束在大陆的统治，保持着强烈的照搬西方的特点。归纳起来，旧中国人们对财政的理解可称之为“公共财政”，即站在公共团体筹集公共收入满足公共开支的角度阐述财政的基本理论问题，认为财政是在市场失效的前提下，为了保证经济的效率、分配的公平以及社会的稳定而一视同仁地为以公共服务为目的，以公共大众为对象的提供公共物品的行为。至于马克思主义运用唯物辨证法和阶级分析方法所得出的“公共财政”与“公共国家”的阶级性特点，则在“公共财政观”是无法觅到踪影的。这也正是新中国成立以后的批判旧的财政学的焦点所在。尽管如此，旧中国财政学者分析问题的思维方法仍在许多方面影响着新中国财政学理论的发展和完善，并且可能是导致我国与原苏联的财政本质观点分道扬镳、建立独树一帜的“国家分配论”的重要原因之一。如旧中国财政学对财政概念的概括，即十分重视“国家”或“政府”的主体地位(参见尹文敬：《财政学》，商务印书馆民国二十四年二月初版，第1页。)，或者由国家履行其职责需要经费支出开始，进而指出需要取得公共收入及其相关的收支平衡和管理等问题，得出财政的概念，甚至还使用了“财政的主体是国家”这一标准的国家分配论用语。(参见姚庆三：《财政学原论》，大学书店出版民国二十三年二月初版，第1页-第2页，第4页。)虽然这里所谓的“国家”都是“公共国家”，所谓的“需要”，也是“共同需要”，但这只是对定性的不同理解，其思维方法对“国家分配论”的影响是显而易见的。

　　新中国的诞生导致了对旧中国财政理论的全盘否定，虽然不少学者转而开始运用马克思主义阶级和国家的理论作为创建和研究财政学的方法论的出发点，但是建设与新的社会经济制度相适应的财政模式及其理论的过程在很大程度上先是引进和模仿苏联财政学，然后在此基础上再逐步形成具有我国特色的财政学。而关于财政本质问题的“货币关系理论”，最初也是从苏联引入的。

　　“货币关系论”也是在此前的“货币资财论”发展而来的，不同的是，“货币资财论”只认为财政是一定的货币资财基金，(包括由国家财政机关集中化的货币资财基金和企业非集中化的货币资财基金)，而“货币关系论”对财政的本质的把握则突破了货币资金本身，深入到了货币资金赖以形成、赖以分配和赖以使用的社会关系，认为财政是货币关系的体系，这无疑是后者的先进和高明之处，也是“货币关系论”能够击败“货币资财论”而在一段时间内更大程度上为中国的财政理论界所承认和拥护的原因所在了。可以说，在整个二十世纪五十年代，虽然“国家分配论”在质疑、批判、否定“货币关系论”的过程中而日渐系统、完善，并动摇着“货币关系论”的主流地位，但总体来说，当时占统治地位的关于财政本质的理论仍然是“货币关系论”。

　　正如“国家分配论”的学者所批判的那样，将“货币关系”当成财政规律来说明社会历史发展诸阶段中的财政共性，很难具有说服力。首先，从货币关系立论，解决了这一社会形态的财政问题，却不一定能解决另一社会形态的财政问题。因为货币是价值的最发展的形式，因此货币资金的运动反映了价值的运动，其实质是价值的分配关系，但是在某些情况下，价值分配并不通过货币资金的形式，而是通过非货币形式。其次，“货币关系论”不能精确地反映财政在社会再生产中的地位。社会再生产过程中的货币资金运动即有分配关系，又有交换关系，如果将这些关系混同，就无法区分财政现象与其他经济现象的界限。再次，如果按“货币关系论”规定财政学的研究对象，将使得财政学的发展方向无法确定。假如重在货币关系的特殊内容上，财政学与货币学也界限不清。最后，“货币关系论”的覆盖范围太宽，要将企业财务中的资金货币运动也囊括到财政中来，只有在实行国家对国家企业直接经营的统收统支的社会主义公有制形态下才有可能，而这在当时也仅仅只是刚刚开始的一段非常短暂的社会实践而已，根本不能包含财政活动的一般规律。

　　由于“货币关系论”的天然理论缺陷和“国家分配论”在批判“货币关系论”过程中所显示的系统性和科学性，再加上当时中苏关系的恶化，因此在二十世纪五十年代至六十年代初，“国家分配论”呈现出勃勃的生机和不可阻挡的态势，并逐步在我国财政理论界占据了主流地位。

　　2.“国家分配论”的主要观点 “国家分配论”认为，财政本质是人类社会各个不同社会形态的国家为实现其职能并以其为主体无偿地参与一部分社会产品或国民收入的分配所形成的一种分配关系，简称为财政分配关系。其观点可分解阐释如下：(1)财政的主体是国家。这里的国家首先是一个阶级国家，它是阶级斗争的产物，是经济上居统治地位的阶级维护自身利益、镇压和防范被统治阶级反抗和工具和手段，尽管也具有一定的“公共性”，但阶级性是基本的和主要的，仅有的“公共性”也是为了阶级统治服务的。其次，这里的国家是从整体上而言的，能够代表国家从事财政活动的不仅仅是中央政府，从形式上看，更主要的是最高权力机构。至于地方政府、公共团体、个人都不能成为财政分配的主体。(2)财政随着国家的产生而产生。财政是人类社会发展到一定历史阶级的产物，即社会生产力发展到一定的程度，产生了私有制、产生了阶段，出现了国家以后才产生的。国家的存在和实现其职能需要耗费一定的物质资料，但国家本身又不能生产自身需要的物质产品，因此，国家就依靠自身职能，参与整个社会产品分配，这就是财政。财政是一个历史范畴，它随着国家产生而产生，国家的发展而发展，也必随着国家的消亡而消亡。(3)财政的分配的对象是社会产品或国民收入，其中主要是剩余产品，但社会主义国家也可能包括对基本折旧基金的集中和返还，这并不会影响企业简单再生产的正常进行。而剥削阶级国家在进行财政分配时，只从经济单位取走物质资料，一般不再投回到经济单位的再生产中去，所以其财政只能分配剩余价值。(4)财政的目的是满足国家职能的需要。由于国家的存在和履行职能对于整个社会来说是必不可少的，没有国家，不仅没有正常的社会秩序，整个人类社会甚至将陷入毁灭的境地，因而国家财政以国家履行其自身职能的需要为自己的分配目的，是有其客观必要性和必然性的。只是依据马克思主义的国家学说，国家活动满足的主要并不是公共需要，而是统治阶级的需要，并且后者才是国家职能的中心内容，为统治阶级利益服务才是其根本目的。(5)财政具有强制性和无偿性。由于马克思主义政治经济学的剩余价值学说与其思想来源英国古典政治经济学的劳动价值学说一脉相承，都是以为国家是一个消费性的不从事生产性活动的单位，因此，当国家为实现其职能的需要而必须取得供自己消费的物质产品时，就只能凭借公共权力无偿地获取，它并不对缴纳企业或个人承担必然等量偿还的责任，相反，由于财政安排支出而受益的企业或个人，也并不直接相应为之缴纳等量的费用。正因为如此，在任何财政存在的社会里，强制性必须成为其后盾。一旦人们抗捐抗税，国家将依靠政权力量强制性地征税。(6)财政分配的形式，在自然经济条件下主要是实物和力役，而在市场经济和计划经济条件下则是货币。

　　3.关于“国家分配论”的评介 关于财政本质的“国家分配论”虽然是在高度集中的全民所有制计划经济体制下以当时特定的“国家财政”类型理论和实践中总结出来的，但是如果抛开有关“国家财政”的具体论证材料，抽象出财政区别于非财政现象的最一般的特性，即以国家为主体的分配活动，那么这个结论是经得起历史的考验的，它的科学性和理论价值都不应该因为在市场经济条件下人们对过份以国家为中心的“国家财政”类型的否定而同样遭到否定。“国家分配论”对财政本质的把握不仅适用于高度集中的计划经济时期的中国、前苏联，以及东欧国家原先的社会主义制度，它同样是对奴隶制社会、封建社会“家计财政”的本质把握，也是对资本主义市场经济条件下“公共财政”的本质提炼，故而应当成为指导我们学习财政学和财政法学中的一条不可动摇的指导思想，是我国财政学中最具有特色和理论深度的内容。

　　然而，正因为“国家分配论”是人们运用抽象思维能力经过层层剖析，在最深层次的本质联系上得出的结论，所以如果运用该理论分析不同历史时期财政现象区别于其余的非财政现象的共性是完全可以做到的，但是如果要求运用几千年来的财政共性去解答和说明不同国家、不同历史时期的具体财政问题，就会显得力不从心了。故此，对财政问题的探讨，不能仅仅满足于对本质的把握，而应该在把握了财政的一般本质之后，对历史上曾经产生和存在的财政特殊本质再作进一步的分析。

　　由于“国家分配论”是在我国计划经济时期通过对当时社会主义财政特殊本质的分析和总结而来的，因此人们往往容易将“国家分配论”与当时的财政实践等同起来。如果将这种财政归入“国家财政”的类型，那么任何与“国家财政”相偏离的关于财政的不同思考，都有可能被定性为否定财政的本质特性。这也是为什么近年来“公共财政”理论屡遭质疑和批驳的原因所在了。

　　当前我们对财政本质的认识应当充分体现“本质”一词的层次性，“国家分配论”是关于财政最深层次的本质联系，而关于财政的其它层次的理论探讨和实践如果也能总结出一般的规律性，那么可以用“类型”二词来概括。财政的本质与财政的类型是从不同的层次对财政特性的把握，它们之间是一般与特殊的关系。

　　二、财政的类型

　　财政就是国家或政府财政。然而，在不同的经济体制基础上，同为国家或政府财政，但又表现出不同的特点，有着各自特定的基本性质，从而形成不同的财政类型。因此，所谓财政类型就是在特定的经济体制基础上形成的具有自身特殊性质的财政模式。人类社会迄今为止存在着三种经济体制，从而也相应有着三种财政类型。这就是与自然经济相适应的“家计”财政，与市场经济相适应的“公共”财政，以及与计划经济相适应的“国家”财政。

　　1.家计财政 这是对自然经济条件下的奴隶制和封建制君主专制国家财政模式的一种概括。由于“普天之下莫非王土，率士之滨莫非王臣”，因此，整个国家的财产，不管实际掌握在谁手中，最终都来源于君主，或为君主所有。在这种情况下，国家财政与王室财务并无本质的区别。虽然在有的地方也曾在形式上将二者分离，但实际运作过程中王室财务是可以随意动用国家财政的收入而不必支付代价的。由于君主直接掌握着土地等重要的生产资料，因此当时财政收入的主要来源并不是以公共权力的身份获取的税收等公共收入，而是来源于王室的财产收入或特权收入，如地租、专营收费等。而财政支出也几年都是满足王室和整个官吏阶层的消费性需要，即使存在兴修水利、防灾救灾等公共项目开支，其目的也是从君主维护自己“家天下”的统治之稳固。至于由于君主的命令即是法令而导致的财政收入和支出的随意性以及王室财政的不受监督则更是一个普遍的现象。从以上的分析可以看到，尽管当时的财政活动也是以国家的名义强制地、无偿地参与国民收入的分配，但是国家的代表是君主，不管是政治权力，还是财产权利，君主都可视其为“私权”。在这种历史背景下，“私人”与“公共”的区分因为缺乏对应的参照系而成为不必要，国家财政成为王室的“家计”财政就是自然而然的了。

　　自然经济下的“家计”财政与其所处的经济体制一样，本质上是排斥和否定以商品生产和商品交换的市场因素的，因此随着市场因素对自给自足经济状态的突破，“家计”财政日益受到削弱和动摇并渐而为适应市场经济需要的公共财政所取代。这一个过程虽然漫长，但是随着商品生产和商品交换的日益发展和资产阶级最终掌握政权，公共财政先后在各资本主义国家确立，并且其内容也随着经济的发展而日益丰富和完善。

　　2.公共财政 公共财政是一种适应市场经济发展需要的财政类型，其“公共性”并不会否定“国家分配论”所揭示的国家和财政在本质上为特定的一部分人服务的事实，只是在形式上，财政是为了满足各个市场主体的公共需要而存在和运行的。这种公共需要由于无法通过市场交换的途径得以实现，因此由国家提供公共物品最为经济、便利和现实。为了提供公共物品，国家必须取得公共收入，也必须进行公共支出，这便是国家财政最简明扼要的描述。之所以认为这类财政是“公共”的，首先是因为国家已经改变了“家天下”的性质，而建立在民主共和制的基础上，统治阶级内部的独裁制变成了大多数人的统治，因此“家计”财政的“私人”性已经丧失了存在的政治基础。其次，财政赖以存在的公共需要的确具有很大程度的公共性，它不仅有利于资产阶级攫取财富，同时也是工人阶级争取一个和平、安定、富裕的生活环境和生存空间的集体需要。而国家所提供的公共物品则更不会区分民族、等级、阶级而可以为其覆盖范围内的所有人共同享受。这种公共性虽然可以说在任何一个历史阶段的社会中都会不同程度地存在着，但是由于经济体制的差异，财政活动的公共属性所处的地位也不一样，在自然经济的“家计”财政中完全依附于“私人性”，而在计划经济的“国家”财政中则完全依附于“阶级性”和“国家的需要”。只有在市场经济条件下，由于重视市场主体人格和利益的独立，才有可能使得财政的公共性摆脱毫无节制的“私人性”和至高无上的“国家需要”，而获得独立的、显著的重要地位。再次，财政收入由过去王室特权收入为主转变为凭借公共权力而获取的税收等公共收入为主，而这种收入按照公平、效率原则需要由所有的市场主体共同承担。个人的特殊情况只会成为采取不同的征收方式的考虑的因素，但其主体资格却因为其享受了公共物品而不能推脱。最后，这种财政形式的公共性还因为国家对财政收入、财政支出的运行、管理、机构设置都制定了详细的法律，作为人民代表的议会可以通过预算审批、监督、税费的开征立法等活动来控制和制约政府的财政活动，使财政行为在人民通过法律设计出的轨道上按照人民的公共意志规范运行。

　　当然，“公共财政”的公共性只是财政操作层面的本质体现，这同样无法抹杀财政最深层次的本质联系，即国家分配关系。不过，站在公共需要的角度要求政府提供财政服务、筹集公共收入，这的确是人们观察财政问题的一个新的视角。它满足了市场经济的发展的要求的主体人格独立的要求，尊重了市场在某些领域失效的客观事实，同时也突出了为满足公共需要而进行财政支出的地位，将财政收入的筹集活动限制在财政支出适应公共需要这一个限度内。这些对于国家职能的转变，对于督促国家财政更好地为市场经济提供高效优质服务提供了理论突破点。

　　3.“国家”财政 “国家”财政不是一般的以国家为分配主体的财政模式，而是特指在计划经济体制下财政活动的一种特殊历史类型，故而在国家二字上打上引号。“国家”财政不同于“家计”财政，作为财政主体的国家完全摆脱了“家计”财政下“君临天下，唯我独尊”的状态，在政治上，国家是全体人民利益的代表，是全民所有制财产的所有人，根本不能再存在国家财政与个人财务相混淆的情况。“国家”财政也不同于“公共”财政，它建立在比较纯粹的全民所有制基础之上，虽然从政治上而言人民的利益和需要是摆在第一位的，但在经济实现途径上，国家利益和国家需要是至高无上的，而个人或企业的利益既使不是完全否定，也是被压抑到尽可能低的程度。在这种情况下，建立在私人需要基础上的公共需要也缺乏产生的土壤，国家财政的阶级性被强调到了无以复加的程度。“国家”财政的具体内容可以通过其对社会三大经济问题，即效率、公平和稳定的解决办法上得以体现：(1)“国家”财政与经济效率。在计划经济体制下，由于生产资料几乎全部集中在以国家为所有者和直接经营者的全民所有制企业中，包括集体所有制企业也采取了类似于全民所有制的国家经营形式，因此，财政对效率发挥着直接的作用，即政府直接以指令性计划组织和安排整个社会的经济活动，财政也就取代了企业和个人，成为社会资源配置的基本承担者，企业的人财物、供产销以及价格等基本经济要素的配置，都是由国家制定的国民经济计划确定的。与此相适应，国家财政不仅能包括直接以国家名义发生的收支活动，而且还深入到了国营企业的内部财务，将国营企业的内部分配也纳入到了财政的范畴。这使得企业的一切利润和折旧基金上缴财政，企业所需流动资金、基本建设也由财政按照国家计划拨付，连企业人员的工资也是由财政决定和支出的。这样一来，计划经济体制下的“国家”财政虽然不同于君王时期的“家计”财政，但是又变成一个庞大的“企业财务”：整个国家是一个大企业，而各个企业无非是一个个无法和不需独立核算的车间，一切资金流动都必须经过“企业财务”之手，这的确可以作为当时“国家”财政的一个形象描述。(2)“国家”财政与社会公平。计划经济时期的“国家”财政对公平的关切程度远不如市场经济条件下的“公共”财政，这并不是因为社会主义国家不重视公平，而是因为当时的分配政策所造成的已经是一种低水平的平均状态，人们的收入只能通过劳动获得，且由于积累与消费政策所致已经压低到了不能再低的程度，国家财政通过统一的工资政策已经可以控制这一点，而这恰恰又是当时的人民和国家所能理解和接受的公平。正因为如此，“国家”财政直接通过收支对社会成员的贫富差距加以调节的作用是非常不明显的，不存在大规模的个人所得税等税收去削弱高收入阶层的富裕程度，也不存在大规模的财政济贫支出改善低收入阶层的贫穷状态。这与市场经济条件下由于市场的自发作用导致贫富不均而必须通过财政予以大规模调整的状况形成鲜明的对比。(3)“国家”财政与经济稳定。在计划经济体制下，财政对宏观经济的稳定运行起着直接的调控作用。由于社会财富的绝大多数掌握在国家手中，因此国家一方面通过财政控制社会总需求，另一方面通过增加或减少财政的直接基本建设投资量，来加快或减缓经济的发展速度，以财政平衡求得宏观经济总量的平衡，以保持国民经济的正常稳定发展。与此同时，国家的直接投资还可以决定国民经济结构的形成和变动。因此，政府计划安排的财政投资的结构和比例是否合理，就成为国民经济结构平衡发展的关键。这与市场经济条件下财政只可能通过年度财政赤字弥补有效需求的不足，以维持和恢复宏观经济总量平衡，而无法也无需引导社会资源的经济结构配置也是大不相同的。

　　三、从公共财政到公共经济：西方财政学的发展

　　现代财政理论、财政制度、财政体系及其运作模式是随着资本和市场在西欧的萌芽、产生、存在和发展，而逐步形成和发展起来的。从十一、十二世纪因为工商业的复苏而引起人们对财政问题的关注，到标志看完整体系的财政学最终形成的亚当•斯密的《国富论》的发表，西方财政学经历了一个漫长的历史演变过程。在此之后的200余年时间内，西方财政理论与实践还在不断地追求自我完善，以便更好地伴随着市场因素的发展和民族国家的形成，以及国家财政活动的愈益频繁而适应、服务和促进市场经济的发展和完善，公共产品论和公共部门经济理论的形成和成熟，便是标志之一。

　　1、公共财政理论简介 西方财政学一直是以市场经济基础上的公共需要和市场失灵为其研究的逻辑起点的，财政的必要性、合理性，财政活动的规模及运行模式、财政的功能及限制等都可以从这个逻辑起点中最终寻觅到理论依据，即便是作为公共财政理论高级发展阶级的公共经济论也不例外。西方财政学认为，人类的诸多需求大致可以分为两类，一类是私人需求(private wants)，另一类是公共需求(public wants)，私人需求是个人是指个人能够独自满足的要求，是具有排他性的欲望，不允许他人共享；而公共需求则是公众可以共同享有的需求，是不具有排他性的欲望，一人对某件物品的需求不妨碍他人对同一物品的同样需求。这在人类经济发展的任何历史阶段都是相同的。只是在自然经济的状态下，没有真正独立的个体、农民或农奴都依附于土地或土地的权利人，他们为维持生计的最低需求通过自给自足的方式解决，整个国家成为领主或国王的家天下，君王的需求凌驾于农民或农奴的个人需求之上，而对全体人民有不同程度共益性的公共需求，如国防、治安、水利等无非也都是为了君主维持统治的需要服务。因此，自然经济状态下如果也用“供给--需求理论”来分析财政的话，便只有君王的需求了，而以满足君王需求为目的的财政便是典型的“家计财政”。在统收统支的计划经济体制下私人需求是受到压制和批判的，公共需求也采取了不是建立在私人需求基础上，不以服务于私人需求为目的的国家需要的形式，与此相适应的自然也只能是“国家财政”的形式。只有在市场经济的基础上，私人需求与公共需求的区分与联系才有可能引发出公共财政的理论和实践。

　　受私人需求的特性所致，与之相对应的私人物品应该是可以分割且具有排他性而不能共享的，如果它满足了一个人的私人需求，就会为该人所独占而不能再去满足他人的同类需求。因此它符合商品的定价规则，可以在市场上通过价值规律和交换的形式配置给不同的主体，而一个完善的市场体系则可以保障私人需求整体上得以满足。公共需求虽然在分类上与私人需求相对称，但它们是一个矛盾的两极，不可或缺其中的任何一个，否则私人与公共的分类便完全失去意义。在市场经济条件下，私人需求及其实现和满足是整个社会经济运行的基础，建立在主体人格独立和私人需求互补基础上的市场机制可以高效率地配置资源，促进整个社会财富的最大化。而公共需求说到底无非是一种特殊的私人需求，国防巩固、社会安定、秩序井然是所有的市场主体的必然需求，只是因为这是一种社会的共同需求，任何人对它的要求在质和量上都具有共性，但是却无法分割，不可独占，无法按照私人经济的收费形式进行供给，因此天然与市场的秉性不符，所以才称之为公共需求，并设法寻求特殊的主体以特殊的形式予以满足。由此可知，公共需求与私人需求仍然存在千丝万缕的联系，公共需求的满足，是为了更好地有助于私人需求的实现，这与市场经济所要求的个体利益独立、经济运行以个体利益为中心的理念是吻合的，也与西方财政学当时产生和发展赖以存在的资本主义私有经济制度一脉相承的。

　　可以满足公共需求的物品称之为公共产品(public goods)，它不一定是真正有形的货物，更主要的应该是一种行为或服务，以及通过这些活动所达到的效果。正如萨缪尔森所言，所谓公共产品是“每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也对于该产品的消费”(转引自张馨：《公共财政论纲》，经济科学出版社1999年5月版，第608页。)。公共产品在消费时具有非排他性(non-excludability)和非对抗性(non-rivalness)，一旦有人提供，不妨碍任何人同等地享受，即全社会的消费总量与每一个人的消费数量相等。如国防和治安服务一旦有人提供，任何人所感觉到的安全感不会因为付费的多少或有无而略有不同，这种服务是开放性的，无法为某人所独享，因此就必然会存在有人情愿搭便车而不愿意付费，因为某个人的缴费相对于服务提供的总费用来说是微乎其微的，而要做到对每一个受益的人都去严格地足额收费，这是成本是非常之高的。能够供应这种公共产品的主体当然不能完全排除个人、企业或其它单位，但是这种活动都完全不能以市场交换的形式来解释和形容，因为他们无法遵循市场机制而作价收费，要么这种收费不可能，因为私人主体无法强制他人缴费；要么是收费成本或收费所带来的社会成本太高。

　　由于公共产品无法通过市场定价交换的形式予以供应，而私人不计代价的以公共物品为提供对象的慈善活动毕竟规模太小，与整个国家范围内的公共需求的巨大数量相比微不足道，故而只有国家或政府才最合适充当此任。因为国家或政府是一类政治实体，其权力范围和活动空间覆盖整个领土或辖区，它们所提供的公共服务能够使每一个个体受益，与此同时它们也能够作凭借政治权力，按政治程序强制性地获取提供公共物品的费用，并且使得任何人都没有机会“免费搭车”。这种为了提供公共产品而进行的公共收入、公共支出活动，便是典型的“公共财政”，为了供给公共产品而进行公共支出和筹集公共收入，便是市场经济条件下财政的“公共性”所在和存在的必要性了。

　　以上的从供应公共产品，满足公共需求的角度阐述公共财政的基本原理，除此之外，还可以从解决市场失灵的角度略加论证。

　　西方财政学认为，在完全竞争或充分竞争的条件下，市场经济能够在自发运行过程中，依靠自身的力量，在市场机制的作用下达到社会资源的有效配置。但是，在自由放任基础上的市场竞争，并非在任何领域任何状态下都能充分展开的。在某些领域和场合，即使人们不干预市场的自发运行，充分放手让市场机制发挥作用，它也天然无法达到有效配置资源的结果，或者天然无法正确发挥作用。这就产生了市场失灵(Market Failure)状态。如果任其发展，任何市场经济体系都不可能正常存在下去，因此需要依靠市场之外的力量，依靠公共活动，依靠政府力量的介入，才能纠正市场失灵状态，这就导致了市场经济条件下公共财政存在的必要性。

　　市场之外的力量对市场失灵状态的弥补主要体现在以下两类活动，一类是市场机制几乎完全难以将资源和要素配置其间的活动，简称纯公共产品，如建立国家防务、维持社会秩序、建造公共工程、提供市场竞争规则、纠正社会不公、稳定宏观经济等，另一类是市场机制能够配置资源和要素于其间，但由于价格信号的不正确而难以达到效率状态的，简称准公共产品，如对教育、医疗等具有正外溢性的行为提供资金或政策支持，对给社会带来环境污染、水土流失等负外溢性的行为予以限制或要求其付出代价，或对自然垄断行业的经营方式、经营价格等予以限制等。

　　从公共需求或市场失灵的角度分析公共财政是殊途同归的。综合起来，西方财政学认为，财政之所以有必要存在是因为有一类可以满足公共需求，但却无法通过市场机制自发供给的公共产品必须由政府这个公共主体予以提供。因为政府提供公共物品是采取非市场方式的，不具有赢利性，且对所有的市场主体一视同仁，平等地提供服务、平等地收取费用，再加之在民主代议制度下必须符合建立在个人利益基础上的公共利益，接受选民的监督，因此这种财政活动才具有明显的“公共性”，故而称之为公共财政。

　　2、公共经济理论简介 公共财政理论刚刚形成的时候，其经济学基础是英国古典政治经济学的劳动价值理论，其代表人物为亚当•斯密、大卫•李嘉图和约翰•穆勤。按照该理论，政府活动是一种非生产性劳动，不能形成和创造价值，政府的财政支出也是一种纯消费性的、没有效益的损耗。正因为如此，尽管财政活动具有存在的必要性，但是因为这种非生产性的不具有价值的共同消费性活动，日益表现为一种市场的“异已”的力量和行为，政府活动也就表现为是对私人资本的取走 ...更多