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关于治理“小金库”问题的研究
傅光明

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【正文】

  一、对“小金库”问题的基本认识与分析

  国务院办公厅1995年批转的《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的意见》中曾对“小金库”的范畴作了诠释。但随着时间的推移,十几年来又出现了一些新情况、新问题,我们结合本地区实际和联系监管部门情况,对“小金库”问题进行了认真研究和分析。

  (一)关于“小金库”含义的界定

  财政部、审计署和中国人民银行1995年3月29日联合发布的《关于清理“小金库”的意见》指出:“凡违反国家财经法规及其他有关规定,侵占、截留国家和单位收入,未列入本单位财务会计部门帐内或未纳入预算管理,私存私放的各项资金均属“小金库”。经过10多年的经济发展,国家的财经法规,尤其是会计制度得到了很大完善,新的经济事项不断涌现,这个定义已不适应目前形势的要求,其原因有三:

  一是主体不明确,从历史渊源看,“小金库”是相对“国家金库”而言,是逃避财政监督和会计监督的资金,因此,必须首先明确“小金库”的主体,即什么样的主体私存私设的资金才能定性为“小金库”,从现状看,随着经济成分的增多,法律体系的完善,“小金库”作为一个专用名词,应当特指特定的单位,而不应作为法律术语泛指一切单位。例如,民营企业、合伙企业是不是“小金库”的主体,它们私存私设的资金不属于“小金库”的性质。“小金库”主体不明确是造成小金库处理难的一个重要原因。我们认为,“小金库”的主体是行政事业单位,国有企业或国有控股公司。同时,“小金库”的设置实质是经过单位负责人认可的。因此,“小金库”的主体具有特殊性。

  二是定义不明确。“凡违反国家财经法规及其他规定”中“其他规定”是什么规定,不够明确。

  三是定义有重复。“凡违反财经法规”与“未列入本单位财务会计部门账内”有重复之处,根据《会计法》规定,单位一切收支必须真实、及时记录本单位的账簿,否则,就违反《会计法》。“侵占、截留国家和单位收入只是明确了‘小金库’来源的一个方面,既截留收入,“小金库”来源的另一个方面,是虚列支出,这种现象在现实中种类很多,是‘小金库’来源的重要途径。

  我们认为,“小金库”的定义应修订为:行政事业单位,国有企业或国有控股公司经单位负责人认可的,未列入本单位会计账簿核算和管理的,私存私放的资金,可按“小金库”来定性处理、处罚。

  (二)关于“小金库”的现状

  一是“小金库”仍在一定程度上存在,某些行业和单位比较严重。审计署资料披露,从1998年到2006年上半年,共8年半,全国审计机关共 查出“小金库”(含挤占挪用)金额1406亿元,其中分不同类型的单位,机关事业单位730亿元,企业396亿元,金融机构255亿元,固定资产投资项目单位 17亿元,专项资金使用单位8亿元。分不同的年度,1998年111亿元,1999年65亿元,2000年133亿元,2001年83亿元,2002年134亿元,2003年244亿元,2 004年194亿元,2005年312亿元,2006年上半年130亿元。在审计机关的审计范围内所有国家机关和国有企事业单位每年“小金库”的数额可能高达827亿元。

  二是贪污贿赂案件主要与“小金库”有关。从2000年以来,某省检察院院反贪局共计初查和立案查处种贪污贿赂案件104件。初查案件中涉及“小金库”的案件比例近60%,立案查处的案件中涉及“小金库”的比例则超过70%。某区检察院反贪局自2000年至今,共初查贪污贿赂案件线索300余件,发现小金库140余个,涉及资金3000多万元。尤其值得注意的是,在已经立案侦查的案件中,63%的贪污案件涉及小金库资金,贿赂案件中42%的行贿款项来自小金库。“小金库”滋生腐败犯罪主要有“四步曲”: 单位非正常支出→主要领导小数额贪污→主要领导大肆侵吞→领导集体合伙贪污 。一般来说,小金库资金的流向总是按照这样的“四步曲”发展。就是沿着这样一个轨迹,小金库从违反财经纪律开始,逐渐演变成为一个滋生贪污贿赂犯罪的病灶。

  三是通过近几年的财政管理制度改革,“小金库”滋生蔓延的土壤和环境有较大的改变。近几年来,通过开展以“财政四项改革”为重要内容的源头治腐工作,构建公共财政框架,建立科学的财政资金分配和管理工作规则、运作程序和监控系统。加强财政监督,在一定程度上减少了财经违法乱纪行为,使“小金库”在源头上得到了一定程度的遏止。2006年湖北省审计厅的审计报告表明,“小金库”现象只在少量部门存在,但已经不是主要的突出的问题。武汉市审计报告提出有16个部门的二、三级单位公款私存、设账外账、有的将历年广告收入或投资收益存账外、用于职工奖金、工资和业务费等项支出。

  (三)关于“小金库”的特点

  “小金库”具有普遍性、分散性、多样性,手段的隐蔽性、使用的挥霍性、问题难定性、查处难等特点。

   1、从实施手法上看,主要有四种:一是体外循环。过去,各主管部门常常要求其下属单位上交管理费,以弥补主管部门的经费不足。现在,管理费不能收了,有的单位就将其部分费用转嫁给下属单位,由下属单位报销,或由下属单位直接与经营单位结算。在主管部门的帐上无据可查,更看不到“小金库”的影子,在下属单位的帐证上反映的是自身的经费支出。

  二是帐外结算。有些行政事业单位将其资产出租。过去,按照合同收取租金,其中租金进入“小金库”。现在,有的单位不再收取租金或少收租金,由单位直接在资产出租中拿取实物或接待,其费用由出租单位记帐,年终对方核对认可,各不拖欠。这部分收支活动在单位财务上根本没有反映。

  三是返还报销。有的主管部门利用资源为其下属单位或关系户在各级财政部门争取专项资金或打小报告争取一点经费补助。资金到位后,由其项目单位按照双方的“君子协定”,从所争取的资金中返还一部分给主管部门或为主管部门报销一定额度的费用。

  四是从收入不入账转向虚列支出套取现金。近年来财政部门加强了对行政事业单位收费票据的管理,各单位收费必须使用财政部门的收据,用不开票、不入账的方式将收入存放在账外的可能已经很小。因此,少数单位违反财务管理规定,采用更加隐蔽的方式,虚列开支,虚开正规发票,套取资金。这种手法十分隐蔽,如无知情人举报和与往来单位核对账目,常规的审计、财务检查等都难以发现。2006年省审计厅报告的案例:有一个单位以会议费名义在其财务报销394万元,资金转入所属信息技术中心,将预算内资金违规用于购买礼品、餐费等支出。

  2、从单位主体上看,呈现出小单位违规多的特点。以前,经济管理和行政执法部门,特别是有收费项目和行政审批权力的部门是清理检查“小金库”的重点。随着对非税收入管理和行政审批制度改革的不断深入和完善,这些部门自律意识已经明显增强。但是,被认为没有条件设立“小金库”的小单位或部门,则容易被忽视,加之监督检查力度不够,往往漏洞较多。

  3、从违纪主体上看,多为单位主要负责人或主管财务的主要负责人。在实施违规违纪的过程中起着决定作用,他们往往站在本单位、本部门的利益上,出于各自不同的目的设立“小金库”,有的主要负责人默许纵容或者授意指使。有的只有个别领导和少数“圈内人”知道,有的是领导班子成员共同研究决定,有些单位的财务人员甚至根本不知情。

  4、从引发后果上看,“小金库”与私分、挪用、侵占国有资产等违法犯罪密切相关。“小金库”资金属于单位隐性资金,无需审核审计和缴纳税款,使用受个别人支配,不但助长奢侈浪费之风,损害干部形象,败坏党风和社会风气,而且容易引发贪污侵占等犯罪。

  (四)目前哪些行业和部门属“小金库”的多发、易发和高发区

  一是一些党员领导干部,以不成文的规定或“潜规则”设置各种“小金库”,资金来源是各种财政资金、企业和社会提供的赞助资金以及收授的各种礼金等。一般由司机或秘书管理。

  二是有预算外资金的事业部门。如2006年国家审计署公布2001至2005年,中国水产科学研究院截留系统科学事业费预算资金1849.75万元,隐匿于所属渔业工程研究所,形成账外资金,用于该院自筹基本建设等。截至2005年底,共支出1756.12万元。用于家具购置、租车费、会议费等公用支出914.71万元。

  三是教育部门。某省审计厅曾经对省属46所高校的收费开展专项审计,结果发现46所高校中违规收费金额达2.63亿元,且八成高校私设“小金库”,虚列支出。在被调查的46所高校中,有37所高校将收费收入挂账列收列支9955万元,转作“账外账”或“小金库”5096.02万元,普遍存在票据管理混乱问题。我省江汉大学图书馆从2002年到2006年元月期间账外存款余额219537元。几年共支出322788元。

  四是行政执法部门。一些行政执法单位不严格执行罚交分离、收支两条线的管理规定,擅自截留部分罚没收入作为单位自支经费,为回避财政监督,采取了私设“小金库”的形式支配该部分经费。或越权设立收费项目和提高收费标准乱收费;或以行政执法手段举办所谓“节”、“会”、“展”、“赛”、“活动”等向下属单位或企业以及个人收费,然后存入“小金库”;或擅自将非经营性资产转为经营性资产牟利。如某单位在无收费依据的情况下,收取企业7万元管理费;某单位将收取企业的6000元绿化费截留;某单位收到返还的所谓“服务费”2.3万元等,都存入“小金库”。

  五是国有企业。如某市国资委2005年专项清理国企账外账和“小金库”的结果,共查出账外账和“小金库”416个,涉及资金总额1.3亿元。有134名领导人员主动上交现金、有价证券和支付凭证,金额111万余元。如去年8月,经襄樊市纪委、襄樊市轴承厂破产清算小组聘请,襄樊众信会计师事务有限公司对该市轴承厂财务审计时发现,该单位存在私设小金库(即账外账)情况。而有关记录小金库的账册、原始单据等资料,却已被销毁,致使该厂破产后部分账目无法查清。经查,1999年8月至2004年11月期间,贺某在任襄樊市轴承厂厂长期间,私设小金库,主要收入来源为租金和处理废旧物品,用以冲抵贺某批过的一些不好开支的白条。经审计,该小金库共收支69笔,涉案金额140余万元。2003年11月份,该单位出纳苏某退休时,贺某指使原财务科长李某将小金库的账处理掉,李某遂将原始凭证及账簿烧毁。原襄樊市轴承厂财务科长李某被襄城区人民检察院批准逮捕。

  (五)“小金库”的资金来源、存在形式及开支去向

  “小金库”的资金来源及形成大多与其职权、职能、资产的所有权有关。利用这种权力搞账外收入,权限大小同“小金库”数额在一定程度上呈相关性。一是截留收入不在应上缴财政预算外资金账户记账,直接转移到账外。“小金库”的资金来源多种多样,基本上是用隐瞒收入、侵占、截留、转移和乱收费等非法手段来实现的。二是钻政策的空子,将违规代收款项不入账,以个人名义存入银行。三是利用银行揽储业务的愿望,将政策性收费不及时上缴,而在银行账户上保留一定的存款额,或将大额资金转移成定期存款及委托其他机构代为理财,牟取利息和额外高息作为“小金库”。四是将收取的规费擅自出借,获取的利息收入私存“小金库”。五是单位与银行联办储蓄点(或称内部银行)由联办的银行支付储蓄代办费,形成“小金库”。六是利用一些单位交款后不要正式发票可打折,将其收入隐藏形成“小金库”。七是变卖出租闲置资产收入形成“小金库”。八是更多的单位将公房出租收入私设“小金库”或直接私分。九是利用行政事业或业务管理权,将下属单位或承包单位上缴的管理费、承包费,设立“小金库”。十是采用虚列支出的方法,套取现金形式小金库。

   “小金库”使用与列支的费用五花八门,共同的特点都是以权谋私,或者用于超标准发放干部职工奖金补贴及其他个人消费性开支,或者支付国家规定的正常财务支出所不允许的款项。“小金库”的资金通常有如下去向:一是以为职工谋福利、留住人才为借口乱发奖金、补贴。二是用于拉关系走后门进行请客送礼或为上级部门领导付账。三是小团体旅游的费用。四是购置不便公开的商品。五是少数几个人私分。六是用于领导经手的用途不便公开或应由个人支付的费用。七是为本单位职工发放工资、奖金缴纳应由个人负担的个人所得税,结果等于二次发放工资、奖金等。

   (六)“小金库”形成的原因

  一是单位“一把手”法纪观念不强,授意或默许搞“小金库”。这是“小金库”发展和屡禁不止的重要原因之一。有的认为在当前形势下,各种礼节应酬和往来都需要花钱,而正常财务中的开支项目和数额都有严格控制,只要自己不装腰包,设立“小金库”犯不了大错误,把党纪国法丢在脑后。有的甚至认为,都按规定办事,基层工作就寸步难行,会影响本单位的发展,把规范与发展对立起来,陷入“不违规就办不成事”的误区。

  二是小团体利益的驱动。一些单位领导缺乏全局观念,他们只考虑本单位的小团体利益,不考虑国家的整体利益。有的通过非法截留、隐瞒和转移收入,偷漏应上缴资金;有的滥发奖金、补贴和福利,片面照顾干部职工利益;有的只图用钱方便自由,不考虑是否违反规定、是否损害国家利益。

  三是财政改革制度执行不严。为进一步深化财政体制改革,从源头上预防和治理腐败,各级财政相继在行政事业单位实行财务集中核算制,要求取消单位银行所有账户,并将全部资金转入财务核算中心指定的银行账户。但部分单位执行制度不严格、不到位。审计查出的帐外资金,有的是实行财务集中核算时没有纠正继续存在的,有的甚至是实行财务集中核算后发生的,这些资金既未纳入财政部门监管,也不向本单位职工公开,尤其是为逃避内外监督而以“下属单位”设置貌似“合法”的帐外资金,其手段更隐蔽,涉及金额更大。如,某单位将违规收费188万元,放在“下属单位”帐上,实际由局机关掌管使用,已用于局基建和招待费等支出145万元。少数单位以个人名义进行公款私存,如,某单位将违规收费147.5万元,分别存入以两名干部个人名义开设的活期储蓄存折,这笔资金仅由单位几个人掌管,有的支出甚至无原始单据。

  四是监督处理软弱乏力。“小金库”是在较隐密的情况下设立的,知情面窄,难以察觉,收支情况往往是个别领导和个别人知道,而综合管理监督部门因管理的范围广难以普遍性监督,主管部门则缺少或忽视监督,纪检监察机关只是在有举报时才去监督查处。同时,在处理“小金库”问题时,一般都存在失之于软、失之于宽的现象,有了问题一免了之,一调了之,“易地”做官;对滥发或已挥霍的资金往往难以追缴而不作追缴,以罚代法或“下不为例”;还有的领导因收过礼、报过费用或被吃喝招待过而出面说情。这就使“小金库”设立者感到风险成本小、无畏惧震慑力。往往只是对单位进行处罚,对个人责任追究较少。

  (七)“小金库”的主要危害

  一是腐化了党的干部队伍,使少数党员干部走向违纪违法甚至犯罪道路,削弱了党和政府在人民群众中的威信,严重损害了党和政府的形象。从近年来媒体公布的领导干部涉案情况来看,除了受贿案件,其他多与“小金库”有关。因此“小金库”又是孳生腐败的温床。

  二是使国家、集体大量资产流入个人腰包,严重扰乱了正常的经济秩序。

  三是为吃喝玩乐、请客送礼大开方便之门,严重腐化了社会风气,毒化了人们的心灵。各单位私设“小金库”的目的,是为了谋取小团体或个人利益,逃避财务监督和群众监督,从事违规、违法活动。其危害十分巨大。

  四是造成企业经营状况不实或行政事业单位收支不实,导致统计指标失真,影响国民经济的宏观调控和税收的流失。由于“小金库”存在于账外,必定造成所在部门财务的虚假性,并使收支两条线陷于混乱。

  二、进一步治理“小金库”的对策和建议

  (一)我省近几年的主要做法

  “小金库”治理工作是一项系统工程。多年来,我省充分发挥财政监督职能,积极与纪检、监察、审计、国资、金融等有关部门密切配合,结合实际,坚持专项清理与日常监管相结合,努力探索新形势下预防治理“小金库”的方法和途径,有效遏制了“小金库”现象的泛滥。

  1、从规范收入上杜绝“小金库”产生

   1998年以来,我省按照落实“收支两条线”规定工作的统一部署和安排,开展了清理收罚项目及标准、清理财政票据、清理银行账户的“三项基本清理”工作,摸清了部门单位各项经费来源渠道和收支规模,在此基础上2000年,我们结合国库集中收付制度改革,进一步健全和完善非税收入征管,明确收缴任务,全面取消了“收入过渡账户”。

  2、从支付手段上杜绝“小金库”产生

  2006年省市县三级一级预算单位全部实施改革,改革面为100%。省直国库集中支付改革已将省直126个一级部门全部纳入改革范围,并延伸到472个二级预算单位(实际上线运行数),累计支付资金7.3万笔,金额60亿元。17个市(州)和103个县(市、区)全部采用统一软件进行了国库集中支付改革。市县两级纳入改革的预算单位达到15000多家,纳入改革的资金达到200多亿元。全省90%以上的县(市、区)启动乡镇国库集中支付改革,纳入改革的乡镇达到614个,占全省乡镇总数的68%;英山、安陆、松滋等县市积极推动国库集中支付向乡镇延伸,并对粮食直补等涉农专项支出实行了财政直接支付。

  在国库分散收付制度下,由于大量资金分散在各部门、单位,公共资金收入和使用情况透明度低,又缺乏有效的监督制约机制,容易滋生腐败行为,造成资金大量流失,严重扰乱国民经济运行秩序,党和政府的威信也受到严重损害。实施国库集中收付制度,从制度和财务收支程序上对财政资金运行作出了明确、系统的规定,资金运作过程透明度高,制约机制完善,堵塞了少数单位私设小金库、曲线转移财政资金的现象。预算单位只有把自己的钱管好用好,才能保证单位预算的有效执行,保证单位工作的正常开展,保证各项社会事业的发展。政府可以对财政资金的使用情况实施有效监督,

   3、从加强预算单位银行账户管理上杜绝“小金库”产生。

  认真贯彻落实相关制度规定,将各级财政部门开设的各类财政资金专户统一归口同级财政国库部门管理,并严格专户开设程序。按照集中资金、统一调度、分账核算的原则,对现有各类财政资金专户进行清理归并,切实解决专户开设过多、重复设置的问题。省级预算外资金财政专户实现一家代理银行开设一个银行存款账户的目标,其他财政资金专户按资金性质或类别进行归并,实行分账核算。继续加强预算单位银行账户管理,严格执行开户审批及变更备案制度,认真做好预算单位银行账户年检工作,在完善零余额账户制度的基础上逐步撤销预算单位老账户。武汉市对预算部门和单位的银行账户和资金进行了系统、规范的管理。冻结和清理市直预算单位账户资金。对账户进行了全面登记和清理规范。共撤消市直预算单位银行账户1301个,清理并划转预算单位往来沉量和增量资金16.8亿元。为预算单位开设“收入零余额账户”。预算单位通过收入零余额账户核算划缴财政专户资金,保留了预算单位资金核算权,资金所有权和资金使用权。预算单位往来资金与国库集中支付系统对接,财政为每个预算单位设立收入、支出和结余账,按资金性质分别建立了基本存款账户资金、基本建设账产资金、其他专项资金账户资金、往来结算资金和其他资金明细账。实现了预算单位账户各类资金由财政统一核算、集中支付。对新开账户建立审批制度。

   4、从加强预算单位现金管理上杜绝“小金库”产生

  为了进一步深化国库集中支付改革,提高公务支出的透明度,加强财政财务管理和税收征管,防范和治理”小金库”,我省颁布了《湖北省行政事业单位实行公务卡结算方式实施方案》和《湖北省省级行政事业单位实行公务卡结算方式管理办法》,决定从2006年12月1日起,在全省范围内按照先省市、后县区,先一级单位、后二级及基层单位,先试点、后扩大、条件成熟后全面推开的步骤实施公务卡结算方式改革。通过国库集中支付系统对每笔公务支出进行跟踪和查询,提高了管理效率。目前,省级行政事业单位已经完成公务卡结算改革的各项准备工作。2007年3月1日起,全省各市州将启动这项改革;2007年7月1日起,各县市将启动这项改革。武汉市从2006年7月1日起在市直一级预算部门和单位推出公务支出银行信用卡结算报销业务,于2006年10月1日起在市直二级和基层预算部门和单位实施公务支出银行信用卡结算报销业务,成为全国首家将公务支出实行银行信用卡支付报销与国库集中支付系统实现对接的城市。武汉市从2006年7月1日起推行了公务支出银行信用卡结算报销制度,对市级预算单位的招待费、办公费、差旅费等公务支出,统一实行银行信用卡结算报销,截至2007年3月底,共办理公务卡业务11808笔,金额1729万元,效果明显。

  5、深化收支两条线改革。近几年我省实施了以收支脱钩、收缴分离为核心内容的收支两条线改革,全省按照“单位开具通知、银行代收开票、财政统一管理”的要求,对收罚收入全部实行银行代收代缴,做到收缴分离和罚缴分离,收罚收入直达财政专户或金库。制订下发了《湖北省财政厅关于进一步加强罚没财物、暂扣款物和违纪财物管理的通知》。规范了非税收入管理。省政府印发了《湖北省非税收入管理办法》,非税收入汇缴结算户已经设立,非税收入收缴改革工作全面启动。

  6、加大财政政务公开工作力度。按省委、省政府的统一部署,2006年全省所有县市全面推行财政与编制政务公开。全省共开通政务公开网站120个,公开涉及人民群众切身利益和社会主义新农村建设的财政专项资金从17项增加到46项,总额达118亿元,涉及全省3951万户(人)次;公开了6122个行政事业单位的部门预算,涉及预算资金173亿元。全省上网财政与编制政务信息43888条,乡镇以上建立免费查询点3008个,群众点击浏览300多万次,网上解答人民群众咨询、投诉、建议共计5622条。通过网上公开,发现和处理了一批问题,有力地维护了人民群众的切身利益。畅通了人民群众履行知情权、参与权、表达权和监督权的渠道,有力地促进了社会和谐与稳定。有效防止了资金分配不公或被挪用、截留等问题的发生。

  加强财政监督规范财经秩序。省级财政监督局组织力量长年对各单位财务收支管理活动开展监督检查,发现问题,按照《财政违法行为处罚处分条例》坚决查处到位,从而使得“小金库”失去了赖以生存环境。

  二是建立健全教育、制度、监督机制

  1、强化教育,在思想上杜绝“小金库”。在日常财务管理监督工作中,对各单位主要负责人和财务人员开展了《会计法》的学习培训,警钟长鸣。一是多讲政策。各级财政部门加强宣传教育,“小金库”是一种典型的利用职务之便,侵吞、窃取国有资产的非法行为,不论“小金库”资金大小,走向如何,是否有贪污、私分痕迹,都是违法行为。“小金库”损害的不光是单位、企业、集体的利益,还有个人的悲欢荣辱。对于单位“一把手”即便自已不搞,但如果放任、甚至纵容“小金库”,仍要承担主要责任。二是用典型警示。经常邀请一些被查单位现身说法,深刻剖析思想根源,痛陈“小金库”的危害。让一些单位克服侥幸心理,增强遵纪守法意识;三是开展经常性廉政教育,让单位领导通过学习反思和对照廉政规定进行自我教育,自我约束,增强拒腐防变的能力。

  2、制度约束,在体制上制约“小金库”。一是不断建立和完善财务制度。这些年,我省先后出台了39个专项资金管理制度,规范单位财务管理和企业经营行为,堵塞管理的漏洞。二是建立和完善责任追究制度。把“小金库”问题作为党风廉政建设的责任目标之一,明确各部门、各单位“一把手”是“小金库”问题的第一责任人,一旦发现“小金库”,除了对当事人进行处罚外,还要对相关领导实行责任追究。三是细化“小金库”问题的处分规定。依据相关法律法规和《中国共产党纪律处分条例》的规定,结合实际,把涉及“小金库”问题的处分细分细化,增强实际操作性。

  3、常态督察。我省一些地方在管理上严查“小金库”。 一是开展经常性的财务监督和审计监督。同时,推行厂务、政务公开,建立健全一系列公开制度、监督制度,加强职工内部牵制和相互制衡。二是开展定期或不定期地清理“小金库”专项督察活动,把对“小金库”的专项督察活动纳入效能监察的常态管理等,形成多渠道的监督网络;三是不断完善监督检查方法。长期以来,我们在实践中先后总结出了突击盘点法、疑问追查法、下延上溯法、信息共享法、银行协查法等多种方法,让“小金库”无处藏身。

  4、堵疏结合。“堵”就是全面推行国库集中收付、部门预算、收支两条线、政府采购等财政四大改革,各单位的资金从集中到统入账户封闭运行,这样资金从头到尾时时处于财政的监控当中,从源头上堵住“小金库”。“疏”就是实事求是,合情合理地照顾到和解决好单位职工的切身利益。我们坚持按劳分配、多劳多得的原则,要求各单位该缴的一定要缴,该发的按政策发,但都必须实行收支两条线管理。应发的奖金、加班工资、劳务费、补贴等要按制度兑现,不能截留。单位、部门对外交往的招待、交际等费用,在制度许可、手续齐全的前提下,经上级组织或领导同意后,核定一定的数额正常列支等等。

   三、进一步治理“小金库”的对策及建议

   (一)对根治“小金库”的措施

  从根本上解决“小金库”的问题,要坚持标本兼治、堵疏结合、惩防并举、综合治理的方针。紧密联系实际,逐步建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防“小金库”体系。

  一是加强教育学习,提高单位负责人自觉遵纪守法的意识。建立不想设“小金库”的机制。要加强思想教育。要通过党性、党风、党纪教育,帮助广大党员干部坚定理想信念,树立正确的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观,明辨是非,不断增强拒腐防变能力,自觉抵御拜金主义、享乐主义等腐朽思想和生活方式的侵蚀,努力筑牢拒腐防变的思想道德防线。要增强廉政教育的经常性、针对性和实效性。各级干部要经常通过学习、反思和对照廉洁自律规定进行自我教育、自我约束、自我修正。使单位和部门的领导者不想设“小金库”。 要不断提高全员遵章守纪的自觉性,正确处理好国家、单位、个人三者之间的利益关系。结合案例进行警示教育,做到警钟长鸣。把整治“小金库”提高到反腐斗争的高度来认识,作为端正党风和社会风气的大事常抓不懈。引导职工自觉遵纪守法,不可顾“小家”而损“大家”,正确处理好国家、单位、个人三者之间的利益关系。

  二是强化制度建设,建立不能设“小金库”的机制。账外资金的存在无疑为腐败的滋生提供了生长的“沃土”。要从根本上铲除账外资金滋生和存在的条件,注重从账外资金产生的主观意识、滋生的腐败行为、引起的法律后果三个环节上,采取各有侧重的治理方案。建立健全内部监督机制。通过强化内部约束机制,狠抓法制的落实和完善管理工作,把监督关口前移,在制度上保障单位负责人不犯错误或少犯错误;加快财政体制改革和制度创新,积极推进会计委派制,从源头上预防和治理,提高财务管理的科学性、适用性、有效性,合理使用单位的资金。在健全规章制度、完善财务管理、严肃财经纪律的同时,充分发挥内审、监察和职代会的作用,建立统一协调的监督检查机制;充分发动群众,重视举报工作,重奖举报者,这样才使私设“小金库”现象失去生存空间,无立足之地,使单位始终沿着健康的轨道前进。

  三是加大监督处罚力度,建立不敢设置“小金库”的机制。首先在加强财务监督和审计监督的同时,推行政务公开,建立健全一系列公开制度、监督制度,加强干部职工内部相互制衡。纪检监察部门可以在内部设立有奖举报电话,聘任监察员,监察部门牵头,财务、审计参加,开展定期或不定期地清理“小金库”专项督察活动,把对“小金库”的专项督察活动纳入效能监察的常态管理等,形成多渠道的监督网络;其次是预防“小金库”,除了完善相关财务制度,尽量杜绝财务漏洞外,还需要对私设“小金库”现象予以严厉打击。清理“小金库”要全面、彻底;整顿“小金库”,要结合实际,堵疏结合,惩防并举,综合治理,常态督察。纪检、监察、财政、审计等部门要密切配合,逐步建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防“小金库”体系,要严肃查处。纪检监察机关要加强与审计部门的联系和协调,加大对各单位财务收支情况的检查力度,对发现私设“小金库”的行为,不论是哪个单位,涉及到什么人,都要对“小金库”的资产来源和走向,一查到底。一旦发现问题,对照有关制度严肃处理有关责任人,决不能重检查轻处理。

   (二)对中央纪委监察部推动协调治理“小金库”工作的建议

  一是在全国范围内开展一次治理“小金库”的专项工作活动。分为宣传发动、自查自纠、查办案件、建章建制四个阶段的工作,要广泛发动群众,设置举报电话,奖励举报行为,查处大案要案。要通过治理工作,查找管理漏洞,完善制度措施,进一步深化财政管理制度改革。要突出重点行业和单位,把预算外资金较多、行政资产较大、拥有行政审批、行政执法权的部门和单位作为重点。

  二是加大对“一把手“的监督力度。“小金库”的产生从根本上讲是一种领导行为,单位的“一把手”不同意,不默认,“小金库”就产生不了或很难产生。所以要不断完善对“一把手”的监督管理办法,让“一把手”的决策处于纪律、法律的控管之下,让权力在阳光下运行。要明文规定各级领导干部,从现在起一律不得设置“小金库”,已经设置的要通过清理取消。

  三是继续深化各项改革。“小金库”是一个不断发展的概念,它会随着经济环境发展变化异化为新的形式存在。要深化部门预算、国库集中收付、收支两条线制度、银行账户管理制度改革,规范行政事业和国有资产管理,从源头上防止“小金库”的发生。认真落实收支两条线规定。逐步建立更加规范的非税收入管理模式,健全非税收入稽查制度,组织开展对政法部门重点是基层“两院”落实收支两条线规定和经费保障情况的检查,执收执罚部门落实“收支两条线”情况进行规范管理的约束性文件,严禁以收定支、收支挂钩。深化财会制度改革。在大专院校、医院推行财会集中核算制度;在国有及国有控股企业、国家投资的重点项目开展委派财务总监等制度试点。

  四是健全党纪法制体系,加强财务制度建设,规范财经行为,强化内部管理,堵赛资金漏洞,在制度上不给“小金库”提供栖息地。健全有效的内部管理制度,及时发现和控制经济活动中各种差错和舞弊行为,指导和强化各单位经常地开展内部管理审计工作,深入了解其资金状况、收支状况,有效地发现、制止舞弊行为,在监督管理上加大综合治理力度,堵塞“小金库”来源之漏洞,从源头上杜绝“小金库”现象的发生。要修订《中国共产党纪律处分条例》,规定党员领导干部不得私设“小金库”,对私设“小金库”的,要给予党纪处分。修订刑法,把“小金库”作为刑事犯罪的罪名,列入惩治内容。完善国库集中收付和收支两条线法律法规制度。

  五是加大处罚力度,要改变那种只处理单位不处理个人的现象。依照党纪政纪和法律法规,根据不同的情节,轻者给予党纪、政纪处分,重者给予法纪处罚。对被查处单位知错不该的、屡查屡犯的,要严惩不贷,决不姑息迁就。

  

【作者简介】
    傅光明,湖北省财政厅纪检组副组长、监察室主任。
【出处】原载中纪委研究所中国监察学会《研究参考》2007年第4期。
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