进入21世纪，中国农民喜事连台，继国家宣布2006年取消长达2600年的农业税，并从法律上给予废除以后，温家宝总理在2006年第十届全国人大四次会议上的《政府工作报告》中提出：从今年起用两年时间，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，今年在西部地区实施，明年扩大到中部和东部地区；今后五年国家财政新增义务教育经费累计将达2182亿元。在全国农村普遍实行免除学杂费的义务教育，这是我国教育发展史上的一个重要里程碑，必将对全面提高国民素质产生重大而深远的影响。同时，全国人大常委会加紧对《义务教育法》的修订，从法律上确定了由收费义务教育向免费教育转变的依据。
一、中国农村收费教育的起源
（一）夏、商和西周的农村无教育时期。我国的夏、商和西周是奴隶社会，根据《礼记》《通典》等书记载，夏朝已有名叫“庠”、“序”、“校”的施教机构，到了殷商和西周有“学”、“瞽宗”、“辟雍”、“泮宫”等学校的设立。但学府政府的官吏和豢养的学者垄断了文化和教育的大权，奴隶的子弟是无权问津的。这些教育的主要目的是使奴隶主的子弟学习，管理国家、镇压奴隶与作战的本领。当时奴隶社会的学校教育，主要是让奴隶主阶级的子弟学习礼仪等治人之术，是鄙视体力劳动，轻视学习稼穑百工之艺，基本上与生产劳动相脱离。而农村是没有教育的。生产劳动者的培养，主要是通过家庭教育和师傅带徒弟的方式来实现。
（二）农村收费教育的起源。孔子是我国第一个办私学实行收费的的教育家，他提倡有教无类，开设了礼、乐、射、御、书、数等六艺的课程，他因材施教，学生多达三千人，他提出的“学而优则仕”的主张，成了我国封建社会的教育目的。孔子30岁时办教育，即公元前521年。与此同时的墨子，也私人办学，向学生收学费，以维持讲学时的生活，如果以孔子办私学收费为标志，到2007年全国实现农村义务教育免费，中国农村收费教育的历史大约有2528年的历史。与时同时，战国时期则由国家召集有名 望的学者贤士集中讲学，由国家管理学校，这是正式的公办学校。据载，齐宣王(公元前320一公元前301年在位)招集天下文学土几千人，给与优厚的待遇，让他们自由地讲学议论，这是中国国学第一次发展为讲学和自由讨论并重的高等学府。
（三）农村教育收费的发展。在封建社会中，地主阶级占有生产资料，对农民实行残酷的剥削和压迫，广大的农民过着饥寒交迫的穷困生活，学校教育被地主阶级所垄断。农村的农民读书的较少。从宋代开始对农村教育给予适应的补助，并延续到民国时期。
在三国初期，曹操在建安八年(公元204年)时，已对初等教育有所注意，该年秋七月“令郡国各修文学，县满五百户置校官，选其乡之俊造而教学之，庶几先生之道不废，而有以益于天下”（《三国志》（一）第24页中华书局）接曹操之后，曹丕又于黄初五年(公元224年)下令在洛阳设立太学，制定五经课试的方法，其时擢用的方法相当严格。所以曹魏的太学生，最初只有几百人，到曹奂景元时(公元260一264年)才发展到几千人。
两晋的统治者，对于教育的重视，较胜于三国。东晋孝武帝太元九年(公元384年)接受尚书谢石的建议，设立了三种学校，即太学、国学(即国子学)和乡校。但政府办的太学和国学没有很好地坚持教学，而地方官吏，却办了很多学校，尤其是当时的名儒学者所开办的私学教育很多。所授生徒，常是几百或几千人，确实对当时地主阶级培养人才起了重要作用，南朝虽在乱时，私人教育能长期坚持不废和兴盛，学术能得以发展。
唐朝在地方设立的学校有：州学、府学、县学，这些学校的入学条件虽无严格的等级限制，但由于名额所限(上等县县学的学生名额才40人)，只有地方官吏和富豪地主的子弟才有入学的机会，农民和手工业者的子弟是无条件进入的。至于历代的私学，表面上虽是人人可以入学，但由于学费的 限制，贫困的农民和手工业者的子弟也是很难进去学习的。农民的子弟基本上还是通过家传父教、师傅带徒弟等形式在生产劳动的实践中，学习知识和技能，接受家长和师傅的思想影响，养成热爱劳动和相互帮助等优良品质。
宋仁宗时期，对农村收费学校给予适应补助。宋廷鼓励各州办官学，凡办官学，拨给官田以为办学之资，多见记载。神宗元丰二年，“颁学令，太学……岁赐缗钱至二万五千，又取郡县田租。屋课、息钱之类增为学费”。京师国子监实费三万七千余缗，外郡支费数不详。崇宁初，“天下州县并置学，州置教授二员，县亦置小学”。“州给常平或系省田宅充养士费，县用地利所出及非系省钱”。（《宋史》卷一五七《选举•学校试》）。
明初，对于人材培养，十分重视，“洪武元年，令品官子弟及入俊秀通文义者，并充学生”。其在府立府学，在州立州学，县立县学，官吏子弟或特优秀生可入太学，府学州学县学，并无统率关系，进太学的叫监生；入府学、州学．县学的，都是生员，或叫秀才。洪武二年，统一全国后，下令全国府州县的优秀生员，可保送入太学，在地方读书的人，有一定限额，国家给予一定补助。
清代前期，教育支出没有纳入财政支出项目，1900年之后，开始兴办现代教育，但经费仍然多靠捐输挪借，没有正常渠道。国民党统治时期，对农村教育包括农村中小学纳入财政预算，对私立学校，民众补习学校和改良私塾制订了收费标准，采取给予国家适当补助的办法。
三、建国以后的农村收费制度变迁
新中国成立后，毛泽东等中央领导十分重视教育事业。解放初期，在财政十分困难的情况下，政府接管了私立学校，大量地拨款于教育：此外还建立了“教育经费财政供给为主，个人适当负担”的收费制度。随着国家经济实力的增强，教育事业得到快速发展。在人民公社时期，国家提出了普及农村小学教育的方针，创造了“政府补贴+公社的公共经费分担”的民办教育机制。民办教育缓解了财政资金的不足，为普及初等教育打下了基础。
1986年4月12日，第六届全国人大四次会议审议通过了《中华人民共和国义务教育法》。《义务教育法》是中国历史上第一部普及基础教育的法律，它的颁布和实施成为中国教育史上前所未有的创举。该法确认了儿童的教育权利，规定国家实行九年制义务教育制度。凡年满6周岁的儿童，不分性别、民族和种族，应当入学接受规定年限的义务教育，条件不具备的地区可以推迟到7周岁入学。还规定义务教育由地方政府组织实施，国家对接受义务教育的学生免收学费，国家设立助学金。为了贯彻落实《义务教育法》的规定，中国政府提出20世纪90年代在全国基本普及九年义务教育。具体目标是到2000年，普及九年义务教育地区人口覆盖率为85％，初中阶段入学率达到85％左右。10多年来，中国政府和广大人民群众为基本普及九年义务教育进行了不懈的努力，胜利地实现了中国政府预定目标。全国如期实现“两基” (基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲)的奋斗目标。截至2000年底，全国普及九年义务教育地区人口覆盖率达到•85％以上，1985年全国小学适龄儿童入学率96％，2000年升为99．1％；1985年初中入学率为36．8％，2000年为88．6％；全国小学在校人数达到13013．25万人，初中阶段学校在校人数达到6256．29万人。1985年全国青壮年非文盲率80％，文肓率20％，到2000年全国青壮年非文盲率为95％以上，文盲率为5％以下。农村基础教育稳步发展，“两基”工作成效显著，有效地提高了农村人口文化素质。我国农村幼儿园占到全国总数的79．41％，农村儿童接受学龄前一年教育的比例约为70％；农村普通高中、完全中学占到全国总数的60．92％。在2001年1月1日全国政协新年茶话会上，国家主席江泽民向全世界庄严宣布：我国如期实现了基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的战略目标。这标志着全国85％以上的人口地区普及了九年义务教育，初中入学率达85％以上，青壮年非文盲率达95％以上。
随着市场经济体制的完善和公共财政的建设，义务教育由传统的“人民教育”模式向“公共教育”模式转变。由于历史原因，我国公共服务的对象主要是城市居民，因而存在着城市与农村公共产品提供的两种模式。在义务教育上，对城市采用的是公共教育模式，而对农村采用的是人民教育模式。“人民教育”是由毛泽东同志在20世纪50年代根据当时资金、物资匮乏的国情提出的“人民教育人民办，办好教育为人民。有钱出钱，有力出力”模式。在当时国家财力严重不足的情况下，借助于这一模式，通过政府补贴、集体和家庭共同分担方式，用最少的钱，办成了世界上规模最大的农村义务教育事业。这一历史功绩是不可磨灭的。“公共教育”模式是一种在公共财政框架下，学校以公办为主，教育经费以政府拨款为主。2000年以前，农村义务教育的经费主要有财政拨款、社会捐集资、农村教育费附加、学杂费和其他等五大来源。农村税费改革中，国家取消了农村教育费附加。这就形成农村教育经费来源由财政拨款、社会捐集资、学杂费、其他经费四项构成的格局。其中，财政拨款是主要来源。据统计，1997～2001年，农村教育各项经费来源所占的比例中，财政拨款由75．01％上升到81。74％社会捐集资由11．84％降为2。77％，而学杂费稳定在10％左右。
表1、国家财政性教育经费支出占GDP比例（%）
年份 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
比例 2.51 2.51 2.41 2.46 2.50 2.59 2.79 2.86 3.14 3.32 3.28 3.28
资料来源：根据各年度"全国教育经费执行情况统计公告"、《中国统计年鉴2005》的数据并计算。（如按修正后的2004年GDP为159878亿元，则国家财政性教育经费支出占GDP比例为仅2.79%）
资料来源：2004年《中国统计年鉴》
2000～2003年农村税费改革中，根据国家财力已经明显增强的现状，从减轻农民负担和规范教育资金措渠道出发，国家停止向农民摊派教育经费，而由政府承担农村义务教育的大部分资金，这就完成了农村义务教育由“人民教育”到“公共教育”的转变。 据统计，在2002年全国小学教师578万人中，公办教师占96．2％，而非公办学校的教师仅占3．8％这说明，我国义务教育是一种以公办为主的模式。在2001年农村教育经费中，各级财政性拨款占农村中小学全部支出的比重，初中为78．9％，小学为83．2％。这说明实现了教育经费以政府拨款为主的模式。我国农村义务教育的模式转变，也意味着政府教育职能的转变。同时，各级政府对教育的投入逐年增加。据统计，1995—2001年间，GDP增长了66．5％?而教育支出由1 877．95亿元增加到4 637．66亿兀，增长了1．47倍。教育支出占G1)P的比重由3．27％上升为4．84％，其中财政性教育拨款占GDP的比重由2．46％上升为3．19％。从农村义务教育的财政拨款看。1997—2001年期间，虽然这一拨款占财政支出的比重由6．8％下降为 5．5％，但这主要是由于结构性失衡，教育资金主要用于高等教育等原因造成的。按同口径比较，资金量由588。8亿元增加到900．1亿元，增幅达53％，超过了同期GDP增长31％的幅度。我国经济的发展和财政拨款的增长有力地支持了农村教育事业的发展。从世界银行、联合国教科文组织的统计看，2001年我国在教育覆盖面、青壮年文盲率等指标方面，虽然与发达国家有较大差距，但已经超过印度、巴基斯坦等亚洲国家，逐渐接近下中等发达国家的水平。
随着2006年各省试点的逐步展开与《义务教育法》的修订，义务收费制度将成为历史。事实上，自《中华人民共和国义务教育法》于1986年颁布和实施以来，义务教育不免费的状况，在中国存在了三十年。2005年，这个状况开始改变。当年3月5日，温家宝总理在政府工作报告中承诺，从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县，农村贫困家庭学生在义务教育阶段的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费。到2007年，在全国农村普遍实行这一政策。而之后的8月29日，教育部副部长张保庆宣布，“十一五”期间，全国农村义务教育将全面免费。于2005年10月11日通过的“十一五规划建议”，也提出要“强化政府对义务教育的保障责任，普及和巩固义务教育”。与此同时，确实已有一些省市开始了免费义务教育的真正实践。从今年秋季入学开始，广东省于全国率先在该省的16个扶贫开发重点县的农村，开展免费义务教育试点，并在2008年秋季推广到全省农村。江苏省也在酝酿，明年起，在经济薄弱的农村地区进行免费义务教育试点。苏州市和北京市先后承诺自2006年夏季开始全面实行“免费”9年义务教育。浙江、湖北等省的部分地区也已经或即将展开免费义务教育的试点。
四、农村义务教育免费制度的意义
(一)真正实现把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。普及和巩固农村义务教育，是一件功在当代、利在千秋的大事。自1986年我国颁布实施《义务教育法》以来，我国义务教育事业获得了长足发展。但与此同时，仍然存在着投入责任不清晰、发展不均衡、农民负担较重等问题，制约着农村义务教育事业的持续健康发展。根据全面建设社会主义新农村和小康社会、构建社会主义和谐社会的要求，将农村义务教育收费改革为免费制度，将农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围。这项改革措施对于建设社会主义新农村、促进教育公平和社会公平、扩大公共财政覆盖范围，具有里程碑式的重大意义。有利于明确各级政府的责任，切实加大了财政投入。2003年,《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》明确规定：农村义务教育是各级政府的责任，但是目前各级政府经费投入责任划分不清，不便于衡量和监督各级政府对农村义务教育投入的努力程度，这是导致目前农村义务教育经费投入不足的重要原因之一。新机制从明确各级政府责任入手，根据农村义务教育经费开支的不同内容，建立中央与地方分项目、按比例分担的经费保障机制。中央财政重点支持中西部地区，兼顾东部部分困难地区。比如免除学杂费和提高公用经费补助资金，中央与地方的分担比例分别是：西部地区8∶2，中部地区6∶4，东部地区根据财力状况分省确定。据测算,不考虑工资增长因素,2006年—2010年，国家财政为建立新机制将累计新增农村义务教育经费2182亿元，2010年比2005年农村义务教育经费增加644亿元，投入力度是前所未有的。
（二）有利于切实减轻农民负担。虽然农村税费改革后农民负担大幅度减轻，但农村义务教育阶段学生仍然缴费上学。农民反映教育收费高，近几年相当多的县级高中都经历了大规模的搬迁和改造，有的投资过亿元，大部分靠贷款和政府担保；中学教育招生分计划生、调节生和线下生。计划生约占总数的50%，调节生约占30%，线下生占20%。收费上，计划生学杂费一年上千元，而线下生需要上万元。整个学校收费主要用于还款。同时教育收费过高又限制了农民子女上学读书的需求。实际上，农村有50%左右的初中生不能升高中，而这些又大多是未成年人。国务院决定2006年、2007年两年内全部免除农村义务教育学生学杂费。今年春季学期开学时，西部地区4800万名农村义务教育阶段中小学生的学杂费已经全部免除。初步测算，免除学杂费政策实施后，每年小学生生均减负约140元，初中生生均减负约180元。同时，国家对农村义务教育阶段贫困家庭学生实行免费提供教科书和补助寄宿生生活费的政策。
（三）有利于促进农村义务教育均衡发展。目前，我国农村中小学公用经费保障水平总体偏低，且城乡之间、区域之间差距很大。许多农村中小学公用经费主要来自于向学生收取的学杂费。国务院确定在免除学杂费的同时，分步提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。2008年达到各省制订的生均公用经费基本标准，首先使同一省域内的农村中小学运转水平基本均衡；2010年达到中央制订的生均公用经费基准定额。这样，既弥补了各地因杂费标准不一带来的经费省际差异，基本上做到了公用经费在区域间的均衡，又大大提高了运转水平。全国统算，提高农村中小学公用经费保障水平政策到位后，生均运转经费将比现行水平翻一番左右。同时，建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，每年校舍维修改造所需资金，中西部地区由中央和地方按照5∶5的比例共同承担，为校舍维修改造提供了长期稳定的经费来源。
（四）有利于提高农村人力资本投资，促进农村生产力发展。目前农民受教育的程度较差。我国农村15岁及以上人口平均受教育年限不足7年，与城市平均水平相差近3年。在15至64岁农村劳动力人口中，受过大专以上教育的不足1%，比城市低13个百分点。全国现有8500万文盲半文盲，3/4以上集中在西部农村、少数民族地区和国家级贫困县。这是我国农村的现实。2000年度诺贝尔经济学奖得主詹姆斯•赫克曼是专门研究人力资本的。他对美国经济发展过程和世界上许多国家的经济增长来源的研究表明，人力资本——人口素质——在解释各个国家间的不同生产率和不平等中起着主要的作用。（becker,1964;schultz,1981）人力资本对促进生产率具有重大作用，接受人力资本的投资者可以提升其素质从而具有较高的生产率；人力资本能提高适应能力和配置效率；经济学家按照西方的方式来估计中国的教育回报率——把市场工资和学历联系起来——发现中国的教育回报率在20世纪90年代初大约为4％，这个回报率是比较低的。赫克曼等人(Heckman和Li，2004)的研究表明，近年来这一回报率上升到7％。远远低于产业中的高达20％实物资本的回报率(Chow，1993)。（《比较》中信出版社2006年1月第1版）决定社会能力的关键是人。教育能提高人的价值主要体现在两个方面：一是因为技能增强而提高工作效率；二是有知识、有技能的人自主择业能力较强，总是努力把自己配置到价值最大化的岗位上。量化研究表明，如果一个农民受教育水平增加一年，那么他从事非农活动的可能性会增加2.2%，一个地区提高初始人力资本存量1%，经济增长的贡献将达到4.52%。农村义务教育免费制度将在促进农村人才培训方面发挥重要作用，提高农村整体文化水平。
（五）有利于实现社会公平。现代经济理论认为，教育尤其是义务教育是实现社会公平的重要手段。从教育上来看，公平是指教育权利和教育机会均等。教育对于公平的特殊作用表现为：教育为人们提供了获得技术的捷径，改变了人们的地位。世界银行1995年的一项调查表明，免费的小学与初中教育比大学教育更有利于穷人家庭。实行义务教育后，由于一部分高收入家庭愿意把孩子送到教学质量较好的私立学校读书，没有享受政府补助，因而占全部家庭总户数40%的最低收入家庭享受的政府补助高于40%，而20%的收入最高家庭获得的政府补助仅为17%。这说明，在政府用于义务教育的资金中，穷人受益的比重更在。可见教育本身就有利于社会公平。
（六）有利于与国际义务教育制度接轨。在世界上发达国家，实现了义务教育免费制度。英国在20世纪20年代实现了初级义务教育的普及。联合国教科文组织于1948年起草的《世界人权宣言》第26条称：人人皆有受教育之权，至少初等和基础教育应然。初等教育应成为义务教育，职业、专业教育应广为设立，高等教育应以成绩为准，人人有均等之入学可能。联合国这一观点已经广泛被各国接受，并写入了许多国家的宪法。
