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解决三农问题的关键是发展农村经济
傅光明

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【正文】

  《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年计划的建议》明确提出:要“建立以工促农、以城带乡的长效机制”。这对于统筹城乡发展,建设社会主义新农村,具有十分重大的意义。但是对如何实现工业反哺农业、城市支持农村,有相当多的专家认为,以工促农,就是改变农业和农村经济在资源配置与国民收入分配中的不利地位,加大公共财政的支农力度,让公共服务更多地深入农村、惠及农民。以城带乡,就是城市向农民敞开大门。(韩俊,2005)我认为,这种看法是很不全面的。实际上,两者具有广泛而深刻的内涵,只要对三农发展有利、有力的,都应当包括在内,而不能只强调财政一个方面。特别是认为以工促农,就是单纯强调公共财政的支持,而不重视其他方面的作用,将对新农村建设带来危害和负面影响。

  首先,就财政与“三农”的关系看,财政与“三农”是间接的关系,而不是直接的关系,因此财政的作用是有限的。一是财政与农业的关系。农业主要是粮食的关系,财政支持粮食生产,最有效的措施,就是对农业的补贴。近几年财政加了对粮食的直接补贴力度,有力促进了粮食生产的发展,但有的专家如林毅夫认为长期以来实施这种政策,可以造成农业特别是粮食生产对财政的依赖性。二是财政与农村,主要是提供公共产品,包括农村基础设施、水利设施、农村教育、农村、医疗等,但是中国面积大,农村人口多,农村公共产品落后,只能长期坚持,不可能近年都把所有的乡村公共产品的问题解决。三是财政与农民的关系不大,目前最有效的办法是取消农业税,给予最低的社会保障,给予培训支持,提高素质,但不可能由财政把农民养起来。

  其次,就财政支持三农的财力来看,财政的财力不是无限的,不可能将全部财力用于三农,因此决定财政的作用也是有限的。全国算大账,2004年中央财政用于“三农”的投入达2626亿元,2005年包括农村税费改革转移支付在内,中央财政用于“三农”的支出近3000亿元,28个省市免征了农业税。以现有乡村人口78241万人计算,2004年农民人均享受公共财政的好处达335.63元,占农民人均纯收入的11.43%。如果将财政支持三农的资金提高到农民每人1000元,就是8000亿元,占2004年全国财政收入的26355亿元的30。4%,农民人均纯收入在2936元基础上增加1000元,也还是城镇居民人均可支配收入9422元的41。8%。农民收入的增长不可能依赖财政,要靠农村经济的发展。

  三,就财政支持三农的地位来看,决定三农根本地位的要靠农村发展,要靠城市化、转移和减少农民,要靠农村工业和多种经营发展,要靠农民素质的提高等多方面的支持,因此,财政支持三农的地位是有限的,不是根本的决定的地位。农村信贷支持、农村教育支持、城市对农村经济的拉动,人口吸纳、工业对农村工业的支持等非常重要,而财政只能起到调节、支持、配置、中介作用。据我对农村的大量调查,三农问题的解决是立体型的,任何单一的政策和措施是不能凑效的,必须要多种措施并重,多个方面支持。要通过财政的支持,为农村发展提供一个宽松的环境,增强三农自身的能力。如果把三农问题单纯寄托在财政上,是不能取到实际效果的。

  四、如何实现以工促农、以城带乡,我的看法是:要走“城市有农、农村有工、公益有助”的城乡统筹发展新路。

  一是城市有农,就是农民进城和农业商品进城,做到人畅其居和物畅其流。人畅其居就是要让更多的农民进城务工,由过去离土不离乡的模式逐步为转变为离土离乡的模式。物畅其流就是促进农业商品在城市流通、销售和消费。据国家统计局分析,2003年农村外出务工的劳动力总数为1.1亿人,其中到地级以上大中城市务工的劳动力6910万人,占总量的61%,所占的比重以上年提高了4.2个百分点,到县级市的占20%,到城镇务工的占19%,2003年农村居民外出劳务收入超过2300亿元,农民人均此项收入294元,占当年人均纯收入的10%左右。在大中城市劳动力吸纳能力进一步上升的同时,跨省流动的劳动力有68.9%在东部地区就业,比上年提高了1个百分点,15%在中部地区就业,比上年下降了0.3个百分点,15.2%在西部地区就业,比上年下降了0.6个百分点。

  我国已经总体上到了加速城市化和工业化的阶段,从2001年到2010年的10年中,我国农村人口向城镇转移的总规模估计可达1.6亿到1.8亿,流动的方向是由农村到城市,经济欠发达地区流向发达地区。因此,要进一步创造条件,打破城乡封闭,进一步放宽农业人口流动的政策,完善户籍制度,使农业人口流动向自由流动靠拢。提高农业人口的素质,劳动力转移就业培训是指短期的非农职业技能培训和引导性培训。通过提高农民综合素质和就业技能,促进农村劳动力向非农产业和城镇转移。加强农业人口的自由流动;消除人与人之间的不平等,拆掉阻隔“城市人”和“农村人”之间的“铜墙铁壁”,使农业人口在城市中处于公平竞争的社会地位。继续加强城市化建设,完善城市功能,加强对流动农业人口的管理与服务。解决进城农民子女上学、公共卫生、文化生活、社会保障等方面的实际问题,把城乡结合起来,互相帮助,协调发展。

  要打破地区封锁和城市保护主义,在政策上、管理上多个方面支持农业商品的“物畅其流”,让更多的具有比较优势的农副产品在城市流通、销售和消费,带动农村工业发展,增加农民收入。

  大力发展以城市为中心的服务农业,把城市的第三产业服务链直接延伸至农村,可以以村为单位和城市的社区结成对子,通过农民协会组织点对点的对城市社区服务,为其提供绿色农产品、绿色农副产品。城市社区通过各类文化或文艺组织,定期或不定期的为农村的文化生活提供帮助。

  二是农村有工,就是发展农村工业。包括发展现代工商业;现代农产品加工业;充分利用资源发展林业、牧业、渔业和其他产业基地;改造传统农业;发展农村新型手工业等。这是建设新农村的根本途径。既解决村级公益事业的来源,又增强了集体经济的活力,同时也是“工业反哺农业、城市支持农村”机制的保障。

  发展农村工业,关键要发挥政策、技术、人才、农村信贷的作用。特别是要鼓励城市企业到农村扶持发展或联办农村工业,鼓励城市技术人才到农村发展农村工业;鼓励城市政府在经济要素上扶持农村工业发展。地方要在用地、用电、税收减免、财政专项资金等方面给予农村工业发展的优惠政策。农村信贷要为农村中小企业提供资金来源。在经济环境上,想方设法为农村工业发展提供最优的服务,积极为农村工业扩大生产、壮大规模创造广阔的空间。

  三是公益有助,就是国家加大对农村公益事业发展的支持,同时乡村也要自身作出努力,改变农村公益事业发展落后的现状。

   长期以来,农村公益事业发展不快,影响农民增收和农村经济发展的根本原因是农村公共产品供给不足。最主要的地区性公共产品供给,如基础设施、农村教育、公共医疗、社会保障等实质上是农民自给的政策。近年来,随着公共财政的阳光照耀农村,这种现状有了较大的改变,但问题仍然突出。一是农田水利设施老化严重,不能满足当前农业生产的需要。二是农村道路建设不能适应社会经济发展的需要。通达行政村的乡村客运网络尚未建立,乡村客运市场发展严重滞后于乡村经济的发展、乡村农民出行难问题仍十分突出。三是农村赃乱差的问题多,改厕、改水需要政府扶持。四是农村教育困难大。教育是农村公益事业开支最大的一块,近年国家虽然加大了教育投入力度,但农村教育发展仍然困难。农村教育债务重,影响正常教学。一些地方教育部门变相乱收费的现象仍然存在,增加了农民负担。五是医疗卫生条件尚需进一步改善。农民看不起病、住不起院的问题突出,迫切要求开展农村合作医疗。六是其它公益事业如五保、残疾、军烈统筹、计生妇检、困难户子女上学救助等因村级经济薄弱,很难得到保障。七是农业产业化发展资金缺乏,需要政府采取措施给予必要的扶持。八是村级干部的待遇要适应提高。

  解决公益事业的资金来源,一是中央财政和地方财政要合理分工。中央财政应逐步加大对义务教育、公共医疗、优抚等的支持力度,承担跨地区、跨流域的农业和农村基础设施。地方财政应当加大对农村中小型水利、公路、电网、文化教育、改水改厕等方面的支持。二是改进扶持方式。一些项目可以采取国家出钱、农民出力的办法,有条件的可以采取国家补助与村民自筹的方式解决。三是完善“一事一议”办法。四是通过发展农村工业,提供必要的资金用于农村公益事业发展。

  

【作者简介】
    傅光明,湖北省财政厅纪检监察室主任。
【出处】《中国税务报》2006年2月8日。
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