《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革。深化部门预算改革，是从源头上治理腐败的重大举措。近几年财政四项制度在全国进展较快，取得的成效显著。但是四项制度改革是政府内部的一次重大的财政制度创新，其改革力度之大，范围之宽，影响之大，是建国以来所没有的。因此在实施后存在大量的实际操作中的问题。完善实施操作中的问题，我认为也是深化改革的重要内容。如果实施操作中的具体问题长期得不到解决，势必会影响四项制度的长期稳定性。

　　一、财政四项制度改革的基本内容

　　所谓部门预算，相对传统预算而言，是现代预算。通俗地讲，就是一个部门一本预算。根据国际经验，部门预算是由政府各部门编制、财政部门审核、经政府同意后报议会审议通过的、全面反映部门所有收入和支出的预算。其特点是1．编制预算的范围包括制度内外制度外所有资金；2、实行“二上二下”的公开透明的编报方法；3．不改变部门的分配权限的过渡措施；4、预算编制的时间提前；5、一个部门一本预算；6、编制预算的方式不同。编制部门预算则要求从基层单位逐级编制、层层汇总，克服了盲目性，使预算编制更加科学合理。7、强化了财政、政府、人大、审计监督。

　　国库集中支付即是国际上的国库单一账户制度，它是指将政府所有的财政性资金（在我国包括预算内资金和预算外资金）集中在国库或国库指定的代理行开设的账户，进行归口管理，所有财政资金的收支都通过这一账户进行集中收缴、拨付和清算的运行模式。收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。

　　政府采购制度是为规范政府采购行为而制定的一系列法律、规章和办法的总称。是公共部门利用财政资金取得货物、工程和服务的行为。具体规范性、集中性、计划性、公开性的特点。

　　所谓收支两条线，通俗地说，就是收归收，支归支；桥归桥，路归路。总体上讲是一种财政收支管理制度。具体地说，是指各级执收执罚部门和单位将其代行政府职能所收取的收、罚收入全额上缴国库或财政专户，其所需经费支出，由财政部门根据实际情况纳入本级财政部门预算予以核拨。

　　二、财政四项改革是带有强制性、集中性、机制性、具体操作性等特征的财政制度变迁

　　（一）强制性。研究制度变迁比较著名的模型是强制性制度变迁和诱致性制度变迁。强制性制度变迁是指政府法令引起的变迁。（林毅夫，1989）它的主体是国家或政府，凭借强制力，国家在制度变迁中可能降低组织成本和实施成本。那么，财政四项改革明显带有强制性的特征是，主要依靠各级党委和政府的强制力、法令法规加以推行。不少地方在推行中，党委政府的主要领导高度重视，都要到会讲话、研究批准方案、具体组织实施。特别是严格制定了纪律和规定。通过改革，从根本上改变部门创收的利益机制，改变追求部门私利、损害公众利益的“部门机会主义行为”，建立规范财政监督机制，为经济发展提供良好的环境。

　　 （二）集中性。四项财政制度改革实施后，将所有具有预算内、预算外资金的行政事业单位纳入了由财政性集中统一管理的范围，其集中程度，我认为可以同建国初期的高度集中的统收统支的体制相比。1、预算内外的资金合流；2、所有资金集中于国库；3、所有资金由财政国库拨付，财政成了所有单位的大出纳；4、所有的资金使用的具体操作由财政办理；5、政府采购由政府办理。实际上形成预算决策和执行权再一次高度集中于政府。

　　调查结果表明，实施四项改革后，部门和单位的银行设置权、资金支配权、具体操作使用权、基层会计机构设置权、设备购置权等方面的权力大大减少。

　　（三）机制性。财政四项改革从整体上形成由政府为主导的集中分配和监督的运行机制。通过实施财政四项改革，实现了统一的预算管理制度：一个部门一本预算；收支预算编制逐步规范；支出结构逐步优化；统一由国库直接支付制度：各项资金拨付直达；统一的政府采购管理规范；预算外收支彻底分离纳入了预算。达到预算约束进一步加强，内部监督制约机制逐步健全，预算收支管理得到了很大的规范，违法乱纪现象有了根本的改变。

　　（四）具体操作性。与过去的财政改革不同，四项财政制度改革将过去由单位部门大量具体操作性、事务性的工作纳入由财政部门或政府委托的部门（政府采购中心）办理。一方面其好处很多，另一方面也形成大量的具体操作上的问题。

　　三、财政四项制度改革具体操作中的几个问题

　　（一）部门预算的问题。1、财政供给与需求严重不足。这是影响四项改革成效的普遍性也是根本性的问题。由于地方财政的财力严重不足，实行部门预算后存在较多的财力缺口。某厅局实行部门预算后财政安排的机关经费310万元，实际执行相差一倍。2、各种定额包括公用经费标准制定偏低。3、机关干部医疗费没有纳入年初部门预算。4、预算编制时间过短，过急；5、预算编制过细难以执行；6、部门预算中的不可预见费占项目经费的10%，只准在年底使用，应当在发生后使用。6、一些规定与实际差距太大。如一个厅一年只准开三次会，但实际上远远不止，而发生了会议费难以开支。7、项目的专家评审建议有部门的专业人员参加。

　　（二）国库集中支付的问题。某省交通厅反映：实行国库集中支付后，对他们有六个方面的影响：一是影响公路建设资金的筹措。按照现行银行体制，存贷挂钩。2003年组织预算外或基金收入36亿元，过去由部门存入银行，2004年全部进入财政国库。存贷脱钩。二是会计核算滞后，业务量增加；而大量的发票和单据都存入财政，部门单位只有对账单，不知道如何做账对账，厅级财务事务成倍增加，基层财务机构没有事做，相关配套的会计制度缺乏，财务部门无所适从。三是资金拨付与目前的管理模式脱节；四是结算效率过低；五是对部门单位发展后劲影响很大。2003年贷款总额393亿元，由于存贷挂钩，银行还降低利率，年节省资金近亿元。实行国库集中后，由于没有资金存入，银行不仅不降低利率还提出要调高利率。六是只管了收入一快，部门的大量欠账和包袱未管。

　　反映最多的是资金直接拨付到用款单位内面存在着大量的实际问题。部门反映实行国库集中支付后，部门和单位没有支票；没有零用资金，连买几斤水果，招待客人也没有另用钱；机关水电费、通讯费的支付也非常困难；

　　（三）政府采购的问题。认为：一是政府采购手续太复杂，程序过多，技术参数过多，审批购买时间过长；有个单位因招生需要购买的设备，招生过了才买到。二是采购价格不便宜，有的甚至过高。质量也有问题。三是大量的零星设备也要纳入政府采购，给机关带来许多不便。建议下放由机关自行购买。四是政府采购资金直接拨付到基层单位，而基层单位未经培训，不知操作。五是专业性的采购建议由专业部门自行采购。

　　（四）收支两条线管理的问题。突出反映是预算外资金纳入国库集中后，部门组织预算外资金的没有积极性，部门不作为，有的提出今后部门和单位的预算外资金由财政直接组织。改革收支两条线管理，向非税收入管理转型将预算外资金管理机构转型为非税收入管理机构。

　　四、对完善财政四项制度改革具体操作中的看法

　　（一）要增进制度激励。财政四项制度改革存在的主要问题是财权上收后的制度激励不足，部门和单位自主权过小。实施结果财力不足。因此要完善中增进制度激励，在财政实力增强的基础上要逐步增加部门的财力。在当前财力难以保障的情况下，要适当扩大部门和单位的自主权，允许部门有适当的流动资金，有适当的政府采购自主权；有对预算外资金增长的积极性等。

　　（二）要坚持边改革边完善的方针。要定期召开由进行四项制度改革的部门的单位参加的座谈会，研讨会，认真听取他们的意见，吸取合理化的建议，结合实际改进具体操作中的办法。

　　（三）要完善会计配套制度。现行改革对会计制度冲击较大。要建立与四项制度改革相配套的财务会计制度，财政四项制度改革要克服会计制度缺位的问题，确立行政事业单位在分配资金、管理和使用资金方面的财务会计主体地位。研究和制定配套的财务会计制度和办法，保证行政事业单位主体地位的落实。要改变由财政部门负责保管原始凭证、财务记账的问题，应当采取变通措施，确保部门和单位负责原始凭证和财务核算的责任。加强对广大财务会计人员的培训，提高财务会计人员适应财政改革后的新形势，提高业务素质，探索新的财务会计管理制度办法。适当精简基层财务机构和人员，充实省直一级财务和人员。修计《会计法》和《审计法》。会计法要根据财政四项制度改革的实际情况，修订会计管理的内容；审计只对年初预算和预算执行进行审计，对资金最终到位的单位进行审计。要明确财政制度改革后的会计法律责任，除了用款单位的法律责任外，对财政制度改革后财政部门在财务会计方面的责任要加重。

　　（四）简化办事程序和提高办事效率。四项财政改革后办理程序较多，手续复杂，从长远来看，应当将相关的程序和手续，改为一站式办公的形式，实行预算、国库、政府采购和收支两条线一个机构，一条龙服务，提高办事效率。

　　（五）做好四项改革的综合配套。部门预算改革、国库集中收付改革等财政改革，以及行政审批制度改革、计划管理体制、投资管理体制、金融管理体制、人事与机构改革等各项改革构成一个庞大的系统工程，这些改革相互联系，有的互为条件，有的相互促进，应该有计划、有步骤地进行，并用制度予以保证和规范，才能确保各项改革顺利进行。