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发挥财政职能作用 促进地区均衡发展
楼继伟

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【正文】

  作为一个发展中国家,我国受历史、地理与文化等诸多因素的影响,地区间经济发展水平存在一定差异,并且随着市场经济体制的逐步完善,市场机制作用的强化,地区间经济发展不平衡问题还将持续。怎样看待和解决地区差距问题,是摆在我们面前的一个重要课题。

  一、经济发展不均衡是世界各国经济成长过程中所面临的共性问题

  一般来讲,经济增长来自于生产要素的有效组合。自然资源、 地理环境、人力、资金、技术和制度等生产要素有效组合的难易程度,在地域分布上的不均衡,决定了经济增长的不均衡性。生产要素流向比较容易产生有效组合的地区的趋势是不可避免、不可抗拒的,也是资源配置效率最高的。从这个意义上说,非均衡既是不可避免的现象,也是利用有限的资源迅速提升国力的一种政策选择。改革开放以来,在人力资本、基础设施、创新能力等方面具有优势的东部地区优先发展,取得了举世公认的成效。另外,从“以人为本”的角度看,这样一种资源配置结果也是公平的。从自然属性上看,人力资本是生产要素中最为积极活跃的,流动性是最强的,不发达地区的人口流向发达地区能获得更高的收入。不发达地区人口承载能力较低的自然资源与相对较少的人口相结合,能够更有效地支持经济增长,当地的人均收入水平也会获得额外提高。事实上,一些市场经济国家实现了地区之间非均衡发展与地区之间人均收入差距相对较小的动态平衡。相反一些市场经济国家试图校正经济的非均衡地区布局,但鲜有成功。问题的关键在于正确的政策。

  二、公共财政只是弥补市场缺陷,不能替代市场力量

  在市场经济体制下,应让市场在资源配置中发挥基础性作用, 政府是在市场失效的领域发挥作用,主要行使公共职能,将可支配资源用于最基础性工作,包括建立法律基础、保持宏观经济稳定、投资于基础设施、保护弱势群体以及保护环境等。政府不是万能的,人为的经济布局不仅存在非常大的失败风险,而且影响财政以及经济的可持续性。公共财政不应该也不可能根本改变由市场力量导致的生产要素的流动与配置,中央财政对欠发达地区增加的投资也不可能长期通过财政赤字的方式解决资金来源,否则,就会影响财政的可持续性,结果

  只能增加税收或扩大政府债务规模,这反过来又会影响经济增长的可持续性。

  理论与经验都表明制度创新比政府投资对实现经济均衡可能更为有效。就我国的情况而言,改革户籍制度以促进劳动力要素的合理流动,放宽对民营资本准入领域的限制等,对经济均衡的作用会更加明显。要破除劳动力流动障碍。上亿的农民工在城乡间流动是不正常的,我国政府已经注意到这个问题,要求发达地区改革户籍管理,改善对外地劳工在子女入学、医疗和社会保障等方面的服务。还可以考虑区分不同地区对国土的使用作出规划,东部地区要更快地提高都市化程度,以吸纳更多的人口。由于人力资本的形成、积累与教育卫生等基本公共服务水平与质量密切相关,因此,从财政角度来看,通过完善政府间财政分配关系,逐步实现基础教育、国民保健、基础设施等基本公共服务的均等化,有助于促进资源配置的优化和收入分配的公平。

  三、国家财政促进地区均衡发展的若干举措

  1994年以来,我国通过实施与完善分税制财政体制等措施,加大了对中西部地区的财政支持力度,提高了欠发达地区政府的公共服务能力,改善了欠发达地区的公共服务状况。首先,1994年实行的分税制财政体制改革,决策科学、设计周密、实施有力、运行平衡、成效显著,不仅规范了政府间财政分配关系,而且中央财力的集中度有所提高,有条件发挥中央政府的再分配功能。1994年中央财政均衡拨款仅为200亿元左右,2002 年已经增加到近2000亿元,均衡拨款的对象主要是中西部地区。其次,针对分税制财政体制运行中出现的地方政府间的公共服务能力差距有所扩大等问题,我国借鉴国际通行做法和经验,在保持分税制财政体制基本稳定的前提下,2002年起,又实施了所得税收人分享改革,对企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享,2002年中央分享50%,地方分享50%;2003年中央分享60%,地方分享40%。中央因改革增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的均衡拨款。由于所得税收入分享改革所集中的收入大部分来自于东部,而集中的收入又主要用于对中西部地区 的均衡拨款,因此,这项改革的实施,有利于扭转地区间经济实力差距扩大的趋势,有助于促进经济均衡发展。另外,从1998年开始实施的旨在扩大内需、进一步改善基础设施条件的积极财政政策,对中西部地区给予了较大的倾斜。几年来的运行情况表明,积极财政政策不仅推动了我国经济的持续增长,而且改善了基础设施尤其是中西部地区基础设施的状况,为加快中西部地区经济发展奠定了良好的基础。 1998-2002年的五年间,通过增发国债增加对中西部的专项拨款2266亿元,占该项补助的85%;转贷1038亿元,占转贷总额的60%。随着西部大开发战略的实施,中央财政还在农业、社会保障、教育、科技、卫生、 计划生育、文化、环保、扶贫等专项拨款分配方面,向西部倾斜。 此外,我国还启动了“西气东输”、“西电东送”、“南水北调”等工程。

  要实现地区均衡发展这一目标,需要各政府部门、各地区共同努力,推动机制创新。其中国家财政要致力于提高不发达地区基础设施、基础教育和社会保障等公共服务水平,以进一步提高劳动力素质,为劳动力要素的流动以及当地社会经济的发展提供基础条件。

【作者简介】
    楼继伟,财政部副部长。
【出处】《经济日报》2003年4月7日。
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