一、税务稽查的概念

　　税务稽查，也称税务稽查、纳税检查或税务审计，它是指税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。[1] 税务稽查的依据是国家的各种税收法规和规章，企业财务通则、企业会计准则和财政部统一制定的分行业会计制度，其目的在于打击税收违法行为，监督纳税人依法履行纳税义务，净化税收环境，保证国家财政收入。

　　税务稽查的主体是税务机关，它代表国家行使税务行政权力，监督管理纳税人依法纳税；客体则包括纳税人的应税财产、其所从事的应税经济活动和行为，以及账簿、记账凭证、会计报表、存款账户和其他有关的资料。[2]

　　税务稽查与其他涉税稽查既有区别又有联系。作为一种方法，它与会计稽查和审计监督有许多共同之处，即基本上均采用查账的方法发现问题，其区别主要表现在于：[3]

　　（一）检查的目的不同，会计检查主要是为了检查经济业务活动的正确性、合法性和合理性。找出会计核算及经营管理中存在的问题，以采取措施，加以改进。审计的目的在于确定或排除受审单位的责任。而税务稽查主要是检查纳税人是否依法履行纳税义务。

　　（二）检查的范围不同。会计检查以会计核算为基础，只对本企业会计的核算内容和财产完整性进行检查监督，其内容一般不会超过本企业会计核算范围。审计监督范围包括国家机关、金融机构、企业、事业单位的财政、财务收支及经济管理活动；其范围比会计检查大。而税务稽查则不仅通过对账薄、凭证的检查，以确定纳税人的应税额，还要对纳税人的应税行为和活动等事项进行检查。

　　（三）检查的依据不同。会计检查的主要依据是企业财务通则、会计准则及有关的行业会计制度。审计不仅依据财政法规和会计资料，还要依据统计和其他业务资料。税务稽查更主要的是依据国家税法，即当纳税人、扣缴义务人的财务、会计制度或者财务、会计处理办法与国务院或者国务院财政、税务主管部门有关税收的规定抵触的，依照国务院或者国务院财政、税务主管部门有关税收的规定计算应纳税款、代扣代缴和代收代缴税款。

　　（四）检查的主体不同。会计检查的主体是财会人员及业务主管部门；审计监督的主体是国家的审计机关和社会审计组织，以独立于被审计单位和要求审计的单位之外的“第三者”身份来执行审计；税务稽查的主体是税务机关。

　　（五）检查的手段不同。会计、审计的检查主要停留在账簿等书面资料的检查上，而税务稽查的手段还包括实地勘查、询问、座谈等非书面方式。

　　二、税务稽查的意义与作用

　　 税收征管包括三个主要环节，即税收征收、管理和检查，一般认为“管理是检查和征收的前提，检查是实现征收的关键，征收是管理、检查的归宿”。[4] 目前税务稽查已普遍受到各国重视，在税收征管中正发挥日益重要的作用。其原因在于：

　　第一，不管其最终目的如何，税收最突出的表现即为财富从私人部门转移到政府部门，趋利避害是现代经济人的本性，纳税人永远都具有逃避税收的动机，因而税收征管制度的设计必须围绕一个永恒的主题展开，即如何最大限度地防止和限制纳税人偷逃漏税的可能性。税务稽查作为税务机关的一项职责和权力，在税收征管程序中继登记、申报、征税之后，而在责罚以及税务行政复议和行政诉讼之前，若将整个程序比作向实现税收目的接力跑的话，那么税务稽查是税务机关向终点冲刺的最后一棒，其权力的行使已达致顶峰，成败在此一举。

　　第二，税收原则的发展决定了税务稽查必然成为税务征管的重点。西方古典经济学的始祖亚当•斯密首创公平、确实、便利和节约税收四大原则，[5] 经瓦格纳总结完善，增加了税收的国民经济原则，西方各国奉为税制建设的圭臬，19世纪末由马歇尔倡导的税收中性原则进一步丰富了税收效率原则，[6] 可以将之概括为“税收应以最少的征收费用，在将对经济活动的不良影响减少到最低限度的前提下，实现国家财政收入的最优化”。税收原则的丰富伴随着20世纪70年代以后税收电算化的发展，推动西方各国税收征管纷纷向“纳税人主动报税”模式转变，即纳税人主动申报，税务机关抽样检查、征税服务社会化相结合的征管模式。[7] 该模式在税收登记、申报、征收过程中赋予了纳税人绝对的主动权，大量的审核、检查和监督工作均集中在了税务稽查环节，税务稽查成了税务机关握在手中的最后一张王牌，从而呈现出税务征管以检查为主的特色。[8]

　　第三，电子计算机、互联网在税收领域的普遍应用。欧美国家借助于电子计算机，建立起全国性的税收信息处理系统，实行税务登记、审核报表、税务稽查等资料信息的集中管理和无纸化处理，尤其是通过互联网实现税收系统内部以及税务与银行、保险等其他金融机构之间的信息共享，使税务机关可随时掌握税务征管的进展和纳税人的各方面的纳税资料，把纳税人的经营活动和税收情况尽可能地纳入税收监控网络，一方面大大增加了纳税人偷逃漏税的成本，促使其主动申报纳税；另一方面增强了税务稽查的可操作性和绩效。

　　 除此以外，中国作为发展中大国，税务机关征管技术、服务意识差，公民纳税意识淡薄，偷、逃税现象还很严重，税制不尽完善，并且“重征收、轻管理、弱检查”的旧有征管模式还大量存在，更需要强化税务稽查，切实把好最后一道关。

　　税务稽查的基本任务是：依照国家税收法律、法规，查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，促进依法纳税，保证税法的实施。在实践中，税务稽查的具体作用和意义表现在：

　　1．税务稽查是防止税款流失，堵塞漏洞和打击偷税的有力手段。[9] 根据纳税人遵从理论，税务稽查就象是高悬于纳税人头上的一柄达摩克利斯之剑，强有力的检查手段会对纳税人形成强大的心理威慑，大大降低其对偷税收益的心理预期，促使其主动履行纳税义务，推动了税收征管中登记、申报、征收等环节的顺利完成，从而保证国家的财政收入的稳定。

　　２．税务稽查弱化了人们偷逃税的侥幸心理，发现并减少税收征管中的“漏网之鱼”，从而产生依法纳税的良好“示范效应”，为企业创造税负公平的竞争环境，促进经济投资的发展，充分发挥税收调节经济的杠杆作用。

　　３．税务稽查的强化必然会提高全民的纳税意识。欧美国家人民高度的纳税意识并非一朝一夕间轻松实现，除了进行宣传、普法教育之外，更主要的是以一种强制力增大偷逃税的成本，降低其预期收益，在趋利避害的本性驱使下，让纳税人不得不选择主动依法纳税，久而久之，好的“示范效应”就会创造出来并最终形成一种主流意识。

　　４．强化税务稽查，有利于敦促企业、个人完善其财务会计制度，改善经营管理，加强经济核算。[10] 亚当•斯密以及瓦格纳在论述最少征收费用原则时都曾指出，“对于因逃税而被没收和触及刑律致使破产的，社会也因此丧失从他们资本中得到的利益”[11] ，税务稽查的最终目的不是为了惩罚偷逃税者，而是要创造公平的税负环境，实现瓦格纳的“国民经济原则”，即保护税本，慎选税源，保护和发展经济，[12] 引导企业走上健康、良好的发展道路。

　　５．强化税务稽查，有利于及时发现征管漏洞，提高税务征管水平，锻炼征管人员的业务水平。税务稽查涉及会计准则、税收法规、经营核算等方方面面，具有专业性、复杂性等特点，计算机的使用和操作同样要求很高的技术水平，同时要求检查人员必须廉洁、奉公、守法，由此鞭策税务检查机关必须提高工作人员素质、严格执行各项征管执法制度。

　　三、税务稽查的职能

　　税务稽查的职能要从两方面来界定，一方面税务稽查依据税收法律法规赋予的执法权，对纳税人纳税行为进行税务检查监督，同时依照税收法律法规对纳税人的税收违法行为或违章行为给予处罚或纠正，促进纳税人积极履行纳税义务；另一方面对税务机关和税务人员在税收征管程序中的各项行为进行监督检查。[13]

　　（一）对纳税行为的监督检查。税务稽查通过对纳税人纳税情况的稽查，促使纳税人按时、如实申报缴税，查补追缴少缴、欠缴税款、查处偷逃骗税抗税行为，达到依法治税、惩治税收犯罪的目的，推进纳税申报制度的尽快建立和完善；

　　（二）对具体执法行为的监督制约。税务稽查通过对税务机关和税务人员执法行为的监督检查，发现和反馈税收征管中的薄弱环节，纠正超越权限、乱征乱免、有法不依、执法不严等侵犯纳税人权利的问题，克服执法上的随意性，为税务机关领导改进征管工作提供决策的依据。

　　（三）对抽象行政行为的监督检查。税务稽查通过对一些地区纳税情况的检查，发现和纠正一些地方政府受利益驱动，利用行政行为干预税收工作的问题，如发布与税法相抵触的地方规范性文件，擅自越权减免税、退税，实行变相包税或免税，人为地混淆收入级次，自行改变税率或税种等违法违纪行为。

　　四、税务稽查的原则和要求

　　税务稽查是税收征管中税务机关主动性最强，权力行使空间最大的一个环节，充分体现行政优先权。但这并不等于税务机关的权力是不受制约的，可以为所欲为，税务稽查必须以事实为根据，以税收法律、法规、规章为准绳，依靠人民群众，加强与司法机关及其他有关部门的联系和配合。[14] 同时，还应遵循一系列的税收征管原则，包括法治原则、公平原则、公开原则、效率原则等，这些在本书第二章已有详细论述，这里不再赘述。

　　具体来讲，在税务稽查中对征纳双方的要求如下：

　　（一） 对税务稽查机构及检查人员的要求

　　1.检查人员必须依法检查，严格按法定程序操作。《税收征管法》第54条规定了税务机关在查询从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人在银行或者其他金融机构的存款账户时，必须满足以下条件：（1）必须经县以上税务局（分局）局长批准；（2）凭全国统一格式的检查存款账户许可证明；（3）税务机关在调查税收违法案件时，须经设区的市、自治州以上税务局（分局）局长批准，才可以查询案件涉嫌人员的储蓄存款；（4）税务机关查询所获得的资料，不得用于税收以外的用途。2002年9月7日公布的《税收征管法实施细则》进一步强调税务机关在行使这一职权时，应当指定专人负责，凭全国统一格式的检查存款账户许可证明进行，并有责任为被检查人保守秘密。[15]

　　相对于1995年的《税收征管法》中“查核从事生产、经营的纳税人的储蓄存款 ...更多