一、发票及发票管理的意义

　　（一）发票的概念与作用

　　发票，是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证。

　　发票作为经济业务活动过程中记载相关主体经济往来并凭以收付款项的商事凭证，不仅是会计核算的原始凭证，而且是税务稽征的重要依据，其涉及面之广泛，作用之巨大，不仅关系到税收管理和财务监督，而且是维护市场经济秩序的重要环节。随着市场经济的发展，新税制的实施，发票的作用日显重要。

　　1.发票是记录各种经营活动实际发生或完成情况的书面证明，是经营活动中有关当事人凭以收付款项的原始凭证。

　　2.发票是加强财务会计管理，保护国家财产安全的重要手段，正确地填制发票是正确地进行会计核算的基础。

　　3.发票是税款征收和税务稽查的重要依据。发票一经开具，票面上便载明了征税对象的名称、数量、金额，为核实计税收入额和抵扣税额提供了原始、可靠的依据，也为计算应税所得额、应税财产提供了必备的资料。

　　4.发票是维护社会经济秩序的重要工具。发票具有证明的作用，在一定条件下还具有合同的性质。在市场经济环境中，它往往与工商行政、财务、物价、海关、交通、保险等诸多法律行为交织在一起，而各类发票违法行为，又多与偷税、骗税、贪污受贿、走私贩私、诈骗公私财物等不法行为紧密相联。因此，要有效地堵塞经济领域的违法犯罪活动，就要从发票管理工作抓起，发票成为维护社会经济秩序的重要工具之一。

　　（二）发票管理的意义

　　发票管理是指税务机关对发票的印制、领购、开具、保管、检查、处罚等各个环节进行组织、协调、监督时所开展的各项活动的总称。发票管理是国家税收征收管理的重要组成部分，也是税务管理的重要内容之一。管理好发票，具有十分重要的意义，主要表现在：

　　1.加强发票管理，能促进企业正确地核算经营成果。企业在经济活动和财务收支业务中，必须开具发票或取得合法凭证。税务机关加强发票管理，可以制止企业乱摊成本，做假账，确保财务收支的真实性和合法性，督促企业按照财政、税收法规对其生产经营成果予以反映和核算。这不仅有利于税务机关征收管理，而且有利于财政、审计部门的监督，有利于国家在真实、可靠的核算基础上作出合理的判断和决策，进行有效的宏观调控。

　　2.加强发票管理，便于实现财税监督职能，严肃财税法纪。为了保证正常的经济秩序，党和国家制定了一系列财经政策和法规，一切单位和个人必须贯彻执行。而单位和个人的经济活动是否切实贯彻党和国家的经济政策、财税政策和法规，通过发票这一原始凭证就可以比较全面地反映出来。因此，加强发票管理，可以对有关单位和个人的经济活动实行有效的监督，避免贪污、乱收乱支、铺张浪费等行为发生，及时纠正违反财税政策法规的行为，促使企业认真执行财税法规，合法经营，提高经济效益和社会效益。

　　3.加强发票管理，能有效打击非法经济活动，保护正当合法经营。单位和个人申请领购发票时，必须持合法的证照和税务登记证件。通过领购审批环节，可以限制利用发票从事非法活动；通过单位财会人员对发票的审核把关，以及工商、审计、物价等部门从发票入手对企业的经营活动进行监督检查，能及时发现和纠正违法活动，从而有利于维护市场经济秩序，保护正当经营、合法交易，促进国民经济健康发展。建国以来，税务机关一直利用发票配合各经济主管部门打击经济领域的各种违法犯罪活动，规范行业管理。例如，文物古籍外销发票、联运发票、广告专用发票等都是依据一定的法律、法规针对行业管理中存在的问题而设计制定的。

　　4.加强发票管理，有利于控制税收、堵塞漏洞。在经济交往中，发票对于购销商品的双方或接受、提供劳务的各方来说，都是进行会计核算、正确计算应缴税款的原始凭证，因此，纳税单位和个人从事生产经营活动取得收入的，都应该而且必须开具发票。发票不仅载明金额，而且还载明产品名称和数量、劳务的性质，特别是增值税专用发票还设有税额栏，这使课税对象完全置于税务机关的监督之下，为税企双方征纳税款提供了可靠的依据。即使发生了偷税或其他税务违法行为，也很容易被查出，及时予以处理。因此，加强发票管理，有利于控制税收，堵塞漏洞，确保国家财政收入。

　　二、我国发票管理制度的沿革

　　建国以来，发票一直由税务机关管理。随着政治经济形势的发展变化，我国发票管理工作也经历了一个由不统一，到初步规范，再到统一管理的曲折的发展历程。

　　（一）管理不统一阶段（1949年——1985年）

　　改革开放前，在产品经济条件下，纳税主体经济性质单一，税种少，加之当时财务和现金管理制度比较严格，因此，全国没有制定统一的发票管理法规，发票主要是由各地税务机关根据本地的实际情况和对税收控管的要求，因地制宜地分别进行管理。这一时期发票管理的特点是，各地“自由发展”，“地方特色”突出。1950年5月，东北人民政府税务管理局率先发布了《账簿与发货票暂行管理办法》，推出发票管理制度。随着全国税收制度的建立，各省、自治区、直辖市税务机关也先后制订了本税辖区内的发票管理办法。但由于各地在具体的管理环节及违章处理等方面不尽一致，存在着这样那样的差异，导致实际工作中毗邻地区间和各地区之间出现了一些不协调的问题。

　　（二）管理初步规范阶段（1986年——1992年）

　　改革开放以后，随着商品经济的发展，多种经济成分、多种经营方式、多种流通渠道并存，个体、私营、乡镇企业迅速发展，纳税人增多；税制改革深化，税种增加，税收任务加重，对发票管理也相应提出了新的要求。为了解决发票的使用和管理中的混乱现象，加强税收管理和财务监督，1986年8月，财政部根据《税收征管暂行条例》的规定，制定了《全国发票管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），从而结束了我国长期以来发票管理不统一的历史。由于《暂行办法》主要适用于内资企业，1990年6月26日，国家税务局发布了《关于外商投资企业和外国企业发票管理的暂行规定》，加强了对外资企业的发票管理。1991年6月20日，国家税务局发出《关于在全国统一“发票监制章”和发票换版工作有关问题的通知》，决定从1993年1月1日在全国范围内全面使用新版发票，进一步加强了发票管理。各地在《暂行办法》的基础上制定了本地区配套的发票管理办法，健全了发票管理机构，按照统一的准则协调解决了各地发票管理中存在的问题，使我国发票管理工作初步实现了规范化。但这一时期的发票管理工作仍较多地强调因地制宜和照顾历史习惯，如税务机关发票监制章的形状、规格和印色等是由各省、自治区、直辖市确定的，致使各地规定不一，差别很大，给税务机关的纳税检查和用票单位及个人识别发票的真伪、进行财务核算等带来了实际困难。因此，发票统一管理工作仍有待进一步加强。

　　（三）统一管理阶段（1993年——）

　　1992年9月4日，我国第一部《税收征管法》经七届人大常委会第27次会议通过并颁布施行，这部法律统一了涉内涉外税收征管法规，是我国税收征收管理法制建设一个重要里程碑。该法对发票的印制管理作了原则规定，即发票必须由省、自治区、直辖市人民政府税务主管部门指定的企业印制；未经省、自治区、直辖市人民政府税务主管部门指定，不得印制发票。该法同时授权国务院制定发票的管理办法。1993年12月23日，经国务院批准，财政部颁布了《中华人民共和国发票管理办法》，国家税务总局亦于同期发布了《发票管理办法实施细则》和《增值税专用发票使用规定》，对发票管理的印制、领购、开具、保管、检查，违法处理等方面作了详细规定，从而统一了我国对内对外发票管理制度，这标志着我国发票管理开始进入统一化，规范化、法制化发展的新阶段。为适应税制改革的需要,同时加强对增值税专用发票的管理,1995年2月28日，八届全国人大第12次会议对《税收征管法》中有关发票管理的条文进行了修改,规定增值税专用发票由国务院税务主管部门指定的企业印制；其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，分别由省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局指定企业印制；未经有关税务机关指定，不得印制发票。

　　2001年《税收征管法》第二次修改进一步加强了对发票的管理。新增一条作为第21条：“税务机关是发票的管理机关，负责发票的印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。单位和个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。发票的管理办法由国务院规定。”新增第23条规定：“国家根据税收征收管理的需要，积极推广使用税控装置。纳税人应当按照规定安装、使用税控装置，不得损毁或者擅自改动税控装置。”这些规定使得发票管理在法律的位阶上予以进一步明确和规范。

　　三、《发票管理办法》的结构与特点

　　《发票管理办法》（以下简称《办法》）是依据《税收征管法》，以原《全国发票管理暂行办法》和涉外发票管理的规定为基础，结合有关财务会计制度的规定，在总结过去发票管理工作的成功经验，吸收国际上发票管理的有益经验而制定颁布的。其结构是根据发票管理的基本要求，按照发票管理的工作流程设置，即按发票的印制、领购、开具、保管、检查及处罚设立章节，明确发票的范围，对发票的印、领、用、存、查、罚等各环节的各种行为进行规范。这对于税务机关和印制使用发票的单位与个人掌握发票管理的基本要求和运用程序，了解各自的权利（权力）和义务十分方便，有利于发票管理法规的贯彻执行。

　　与原《暂行办法》等发票管理规定相比，《办法》主要有以下特点：

　　（一）统一了对内对外的发票管理制度。

　　《办法》作为《税收征管法》的配套行政法规，在适用范围上与《税收征管法》一致，无论是内资企业单位和个人，还是外商投资企业、外国企业以及来华投资或者经营的其它单位和个人均适用。这有利于发票的集中统一管理，有利于新税制特别是增值税凭发票抵扣税款制度的正确贯彻执行，有利于促进公平竞争、扩大对外开放，也符合加入WTO对中国法制健全的需要。

　　（二）强化了税务机关的发票管理职能。

　　《办法》在发票的印、领、用、存、查、罚等各环节都强化了税务机关的管理职能，如发票印制权限集中到税务机关；增强了税务机关对外省、自治区、直辖市来本辖区临时从事经营活动的单位和个人的管理，实行领购发票提供保证人或者保证金制度；赋予税务机关采取发票防伪措施和进行检查的权力，并使之具体化等等，从而有效地增强了税务机关强化发票管理的能力。

　　（三）规范了发票管理程序。

　　《办法》作为一部兼具实体法和程序法性质的法规，对税务机关和印制、使用发票的单位和个人在发票印、领、用、存、查、罚等各个环节的管理和被管理行为都进行了严格的规范，明确了各自的义务、权利（权力）以及相应的法律责任。

　　（四）加重了对发票违法行为的处罚。

　　《办法》对发票违法行为作了比较具体的划分，对各类违法行为的处罚都较原《暂行办法》更为严厉了，特别是对私印私售、伪造、变造、倒买倒卖发票等行为罚款的上限从原来的5000元提高到5万元，同时规定下限为1万元，而且对有两种以上违法行为的可以分别处罚。

　　（五）增强了对税务机关执法行为的约束和对印制、使用发票单位和个人合法权益的保护。《办法》对税务机关的执法行为规定了严格的程序制约，以保证其执法的客观、公正、正确。同时赋予印制、使用发票单位和个人以诉权，即对税务机关的处罚决定不服，可以直接向人民法院起诉，以司法监督的形式保证税务行政的规范。

　　四、《发票管理办法》的主要内容

　　（一） 发票的管理体制

　　《税收征管法》明确规定，税务机关是发票的主管机关。《办法》在其附则中则明确规定，对国有金融、邮电、铁路、民用航空、公路和水上运输等单位的专业发票，经国家税务总局或者国家税务总局省、自治区、直辖市分局批准，可以由国务院有关主管部门或省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门自行管理。这里的专业发票具体是指国有金融、保险企业的存贷、汇兑、转账凭证，保险凭证；国有邮政、电信企业的邮票、邮单、话务、电报收据；国有铁路、民用航空企业和交通部门国有铁路、水上运输企业的客票、货票等。但上述单位承包、租赁给非国有单位和个人经营或采取国有民营形式所用的专业发票，以及上述单位的其他发票，均应套印全国统一发票监制章，由税务机关统一管理。

　　《国家税务总局关于调整国家税务局、地方税务局税收征管范围若干具体问题的通知》（国税发[1996]37号）中进一步规定，（1）增值税专用发票的管理由国家税务局按照现行有关规定执行；普通发票的管理按流转税管理归属划分。（2）纳税人缴纳增值税、消费税所需填开的普通发票由国家税务局负责印制、发放、管理；缴纳营业税（中央集中缴库单位缴纳的营业税除外）所需填开的普通发票由地方税务局负责印制、发放、管理。（3）农产品收购发票由国家税务局负责印制、发放、管理；交通运输发票（中央集中缴库单位使用的除外）由地方税务局负责印制、发放、管理。 ...更多