第二节 税收征管法的立法沿革

　　考察国内外关于税收征管的立法体例，大致可分为“分税立法”和“综合立法”两种方式。[1] 所谓“分税立法”， 是指个别税目单独制定税法，而个别税法中，均规定各该税目的实体事项、稽征管理及救济程序等。所谓“综合立法”，则指将各税之全部或共通的实体事项、稽征管理和救济程序，都纳入一部法律之中。前一种方式的优点是便于个别税法的制定或修正，但同时也易形成各税法对同一事项规定的重复、分歧或矛盾，不利于纳税义务人和税务机关在实际操作中的适用。因此世界各国纷纷采“综合立法”方式，或将各税之全部实体事项与程序规定纳入同一法律，如美国的《内地税法》（Internal Revenue Code）、法国的《税捐综合法》（Code General des Impots）；或将各税共通之实体事项与程序规定合并立法，如德国的《租税通则》（Abgabenordnung）、日本的《国税通则法》及《国税征收法》等。

　　当然，这只是意味着税收征管法有了一个居于主体地位的法律，并不是说在这部法律之外，就不存在关于税收征管的法律规范。从我国税收征管法的历史沿革来看，也经历了一个从分到合，从不统一到统一的过程。

　　一、从分散的税收征管法到《税收征管暂行条例》

　　新中国成立之后的很长一段时间，我国实行高度集中的计划经济体制，财政实行统收统支，税收的宏观调控功能被忽视。为了执行党和国家各个时期的政治经济政策，在税收征管方面采取了若干重大政策措施，有过多次变革。[2] 税收法制不健全，全国没有一部专门的税收征管法律，有关税收征管的规定散见于各种单行税收法规之中，如建国初期制定的专门规定税款征收的单行法规就有《公营企业缴纳工商业税暂行办法》、《摊贩营业牌照税稽征办法》、《临时商业税稽征办法》、《摊贩业税稽征办法》、《棉纱统销税征收办法》等，名目繁多；针对不同的经济成分，国家还制定了不同的管理办法。这固然有利于国家根据实际情况有重点的做好某些工作，但同时也使得我国的税收征收管理程序从整体来看不统一、不规范。

　　为了改变税收征管制度分散、不规范的状况，加强税收征管管理，1986年4月21日国务院颁布了《中华人民共和国税收征收管理暂行条例》（以下简称《税收征管条例》），把分散在各个税种法规中有关税收管理的内容和建国以来国务院、财政部及各地人大和政府先后制定的一些行之有效的征管法规、规章、制度、方法等，进行了归纳、补充、完善，使其较为系统和规范。该条例的颁布，使我国的税收征管“综合立法”初具雏形，在实现税收征管制度的系统化、规范化方面是一个不小的进步，对促进依法治税，加强税收征收管理，保证国家财政收入等起到了积极作用。但是，随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的确立，该《税收征管条例》滞后于社会发展的现实，不适应性越来越突出，主要表现在以下几个方面：

　　1．在税收征管规范中存在着内外不统一的突出问题。对国内税收的征收管理依据国务院颁布的《税收征管条例》执行，而涉外税收的征收管理则按照各个涉外税法的有关条款执行，不适用《税收征管条例》。这样，对内税收和涉外税收分别适用两套不同的征管制度，而这两套制度在征收管理的具体要求和违章处罚等方面都存在着明显的差异，如税收滞纳金的加收率，对内税收为每日5‰，而涉外税收的工商统一税为1‰，外商投资企业和外国企业所得税为2‰。这不仅造成解释和执行上的困难，更重要的是，由于纳税人事实上适用了不同的税收征管法，使不同的纳税人获得了差别待遇，有悖于税法的平等原则。

　　2．税务机关行政执法权薄弱，征管手段软化，不利于依法治税。税收作为国家收入的主要来源渠道，参与国民收入的分配和再分配，这种参与是以强制性为前提条件的，因此有必要赋予税务机关一定的行政执法权。而我国的《税收征管条例》和其他的税收征管规定赋予税务机关的检查权、处罚权、行政强制执行权不够充分或效力较低，影响了对税收违法行为的查处。

　　3．税收征管法律法规还不够健全和严密。在有些重要方面，如对税务人员的制约和对纳税人权利的保护方面，缺乏必要的规定；不能适应多种经济形式和多种经营方式发展的要求，对纳税人跨区域、跨行业、跨国经营以及各种联合体经营等，在税收征管法中缺乏必要的控管措施。

　　4．《税收征管条例》的法律层次有待提高。税收征管法是国家的重要法律部门，《税收征管条例》只是由国务院颁布的一部行政法规，而且是“暂行”条例，层次相对较低。有些基本的规定需要通过立法上升为国家法律，以提高法律效力。

　　为了解决上述问题，国家根据宪法、民法、刑法、行政诉讼法等有关法律规定的原则精神，遵照“加强税收的征收管理工作，保障国家的税收收入和保护纳税人的合法权益”的立法原则，在原《税收征管条例》及有关单行法规的基础上，参照国际惯例，制定了《税收征管法》，这部法律于1992年9月4日第七届全国人大常委会第27次会议审议通过。

　　二、《税收征管法》和《税收征管法》的第一次修订

　　《税收征管法》是税务机关进行税收征收管理的基本法 ...更多