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论税收调节和社会保障基础制度建设的国际经验
马桂荣 傅光明

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【摘要】世界各国的税收调节制度在保障民富优先方面,以直接税为主,实施高税率,财政支出方面是以高福利高标志的社会保障制度,结果普遍造成了高债务和高财政经济危机。结合中国实际,要坚持民富优先,调整税收结构,实施直接税为主体,适度的税率,建立保基本、全覆盖、可持续的社会保障制度。
【正文】

  “民富优先”就是要让广大人民群众的收入、财富增长成为改革发展的基本导向。以“民富优先”、“消费主导”为目标,破题中国收入分配改革,是一场深刻的经济社会变革,涉及经济社会的全面转型,涉及许多领域的政策与体制安排,面临很多需要深入研究和广泛研讨的重大课题。

  本文结合日本、美欧地方财政危机、澳大利亚的税收制度和社会保障制度,对中国税收分配和社会保障基础制度建设如何保障民富优先,提出若干看法。

  一、 日本税收调节和社会保障制度的经验教训

   财政不是一个短时间而是一个长期的问题,过去发生的事正在影响现在和未来。日本实施社会保障时,1961年曾假定会影响50年。因此中国应当从日本的人口高龄化问题吸取教训。今后20年中国也会面临日本同样的问题。日本从1990年开始土地价格和股票下跌,经济下降,失业率提高,1992年经济出现了负增长。到2008年经济增长2%,经济危机发生后目前经济发生—4%。冷静的看待日本失去的10年。现在欧洲也说全世界都患了“日本病”。在经济危机到来的时候,中国投入了4万亿人民币,当时虽然对此有争论,但是中国经济出现了稳定增长的局面,应当得到很好的评价。

  (一)日本的税制构成情况。最大比例的是法人所得税、其次是个人所得税。再就是消费税、遗产税和资产税。企业所提税遇到汇率高、税率高、自由贸易协定缓慢;农业保护;环境;人力成本高。因此许多企业移到海外发展,国内产业空洞化。企业所得税中央税率30%,地方12.61%,共是42.61%,这个税率高于美国。

  (二)日本目前财政债务非常大。2011年度占GDP的180%。考虑到国民税收负担率、社会保障负担率和财政赤字率,共达39%,与美国相当。日本的社会福利属于中等福利。今年3月13日大地震后,经济雪上加霜,到了—4%的增长。

  (三)日本目前面临着两个问题需要处理。

  一是社会保障问题。人口结构出现老龄化,财政支出大幅增加。由1991年设置社会保障之后,支出每年保持了10%的增长,20世纪80年代占财政支出的10%,2008年达到25%。预计2025年人口达到最高峰,出现更加严峻的形势。

  二是最根本的是税源从何而来。2011年财政预算收入经过三次修正增加到6.1兆,今后五年需要财政收入19兆,每年6.1兆从政府财政支出中列支,同时还要削减2.4兆支出。财政收入的来源是增税,增加所得税包括法人所得税和消费税,五年时间每年增加二兆。反对增税的理由认为日本经济不好,如果再增税二兆,增加了国民负担。再就是社会保障问题。今后五年支出还会增加。预计需要增加消费税10%或者15%,今后15年需要增加12.5兆的收入才能满足。

  二、美欧地方财政危机对中国财税改革的启示

  世界范围内的税制改革。一是朝着经济增长、促进资本转移、刺激劳动力积极性、促进社会福利。二是长期依赖储蓄、降低资本税。用消费税代替所得税,所得等于消费加储蓄。向消费征税,让储蓄免税,实行消费型的增值税。三是缩小税制累进性,富人累进的程度大,对富人征税过多。俄罗斯实行单一的个人所得税率13%。四是减税和减少政府开支。欧美减税,未能减少开支,造成债务危机。希腊利率达28%,美国债务14.32万美元,日本债务也很大。发展中国家却一直在减少。

  2010年上半年起,希腊、爱尔兰、葡萄牙等欧元区边缘国家正式接受欧洲金融稳定贷款和国际贷款基金组织的金融救助。美国各州的人均债务负担过重超爆发债务危机欧元区边缘国家。危机制度方面的共同之处是:对所在货币区内中央银行和货币政策没有影响,没有财政赤字货币化的可能性极低;都有一些旨在增强财政纪律的规则;区域内实行自由贸易,生产工艺要素包括劳动力可以在区域内自由流动;同属人均收入较高的地区,社会福利法定支出大。

  减少风险积累,促进及时调整制度。合理分配财权事权;提高财政约束有效性的制度,包括预算约束机制,行政约束机制、公民参与约束机制。减少准财政行为及或然债务。

  对中国地方财政改革的启示。要适当调整合理分配地方的财权和事权;类似平衡预算规则及年度税费收入和支出限制的共同使用可提高财经纪律;建立地方财政稳定基金;避免准财政活动,减少或然债务;严格限制地方建设债券垢发行规模,严禁地方债券融资用于经常支出;建立健全地方融资项目违约、债务重组的机制;地方财政健康发展要求及时准确的统计数据。高福利支出随着人口老龄化变得不可持续,福利支出易增不易减。因此应充分考虑人口结构未来变化和财政中长期的支付能力。

  三、澳大利亚的税收制度和社会保障制度

  2011年8月16日到9月5日,我赴澳大利亚对税收制度和社会保障制度进行了调研。

  (一)澳大利亚的税收制度。

  2010年财政年度税收收入占整个联邦预算开支的89%,2013年预计占95%。税收占国民生产总值的27.1%。比经济合作组织所占34.1%要低。

  澳大利亚主要税种是个人所得税,税率4级累进,年收入600元的免税,6000元以上—3.5万元的税率15%,3.5—8万元的税率30%,18万元以上税率45%。公司所得税、税率为30%,占联邦税收的比重达到21.8%。其他税收包括雇员福利税,雇员从公司获得收入的46.5%要作为税收上交。有些通过税收优惠来降低个人税负。有的公司不提供金钱而提供物资。这种税收占整个税收的1.2%。政府决定对使用土地和开采资源征税税率为40%。尤其是对铁矿石和煤矿生产,从明年开始征收40%的税收。从明年起来对生产排放碳征收碳税,每吨征收23元。还有间接税收。征收商品服务税,商品销售可以按照10%加在销价上出售给消费者,政府实际对销售收入征收1.8%的税收。作为州级税收。另外 征收关税、消费税包括原油税、香烟税、香水税、酒税征16.8%的税率。对购买汽车征税。凡购买5.8万元的作为豪华车征税。对家庭购买3万元汽车为征点征税。但对有益环保的绿板车提高到7。5万元才征税。保护环境。澳大利亚对农业方面的税收不多,税率不高,如对生产葡萄酒征税。

  对养老公司被要求按雇员支付9%进入养老金账户,直接下来三年提高到12%。原因是老年化速度加快。澳洲政府10年—15年之后会不会支付老年福利成为问题。这是因为从个人收入方面增长速度不快。无法时承受这方面的开支。为了弥补这方面的缺口,要求雇主为雇员提供养老。鼓励个人投入并提供税收优惠。每一年度为老年提供账户雇主一定年限不能动用。2010年财政年度,政府总收入3132.05亿元,其中税收总额2922.69亿元,其中个人所得税1309亿元,公司所得税624亿元,海关收入60.5亿元,销售税472亿元,红酒7.6亿元,豪华车5.4亿元,进口税252.3亿元,其中汽油收入59.2亿元,柴油70.8亿元,啤酒20亿元,香烟60.7亿元,其他70亿元;退税3.8亿元,农业税收3.76亿元,所有间接税收823.29亿元。养老金73.3亿元,雇员福利税36.6亿元,其他税收92亿元。

  澳大利亚在个人所得税方面的统计,年个人收入低于6000元的人口占0.1%。缴纳的税收占29.3%;年收入3—7.5万元的占55%,提供税收占41.2%,年收入7。5万元的占人数的12.9%,提供税收占28.3%;而年收入15万元收入的人数占2.7%,提供的税收占26.9%.收入越高,税收越多。目前,15年前工人每年每周工作日40个小时,目前工人每周工作日38个小时。绝大多数情况下,更长时间的确良荼会获得更多的收入。如果工作时间结束,剩余时间平均平时工资的1.5倍。

  从公司所得税交纳的情况看,78.3%的公司只交了6.65的公司所得税,而0.3%的公司交纳了66%的税收。

  (二)澳大利亚政府对社会福利政策。

  澳大利亚的社会保障体系。政府提供资金帮助达到社会保障的原则。社会保障的原则:第一、普遍权利,人人平等。第二、分配公正。富人要最大限度地帮助穷人。收入高的税收就交得多。澳大利亚基于你是不是永久性居民,社会保障体系的发放基于政府对最低保障线是什么,社会福利基于收入测试,与最低保障线比较,是不是可以领取社会保障金。领取多少社会保障金?社会福利是有条件的。必须按照政府的规定学习或找到一份工作。澳大利亚的资金来源于税收体系的支持。社会保障体系来源于法律体系,法律不断地修改并完善。澳大利亚司法与行政是分开动作的。有部门制定政策,有的部门执行政策。政府部门作出决定,由部长来统一领导执行的工作。公民能够影响政府的政策。作为部长最大的努力就是保证公平公正。如果部长在老年福利问题政策不公正,那么下一届的选举和就职就面临着挑战。澳大利亚的福利部门由一个执行机构统一管理,统一发放。统一办理。制订政府部门对福利部的业绩进行评估,每年福利部要向制订政策的部门汇报情况,工作取得的成绩,有多少人得到了福利,改进的工作和面临的困难和问题。澳大利亚是一个接受难民的国家。过去难民到达澳大利亚后2个月才能得到福利待遇。通过执行部门的反映,决策部门作了改进,难民一到澳大利亚就可以得到福利支持,2个月再发放福利。这是执行部门与制订政策的部门勾通的结果。

  在澳大利亚什么样的人群才能得到财政补贴?分为二类:一类是应该得到的;二类是不应该得到的。定义这些人通常是原来有工作,自给自足的人群,虽然因失业进入了福利系统。但政府通常不这样界定。应该得到福利的人,第一类是老年人。因为老年人年轻时交税,老年自然应该得到福利支持。第二类是不幸的人群。一些发生不幸事件导致了接受社会福利。就是指单亲母亲,单身父亲;因失业而导致财务陷入困境。第三类是低收入家庭。第四类是残废人。不应该领的人是失业人员。但一旦失业就可以领取。

  第一,社会福利领取和标准,是否符合标准,困境是什么?如果低于21岁有父母管理,就不符合条件。还要看个人财产,银行存款,政府知道你存款的多少。再看你的困境是什么?看你的额外收入,有可以工作但不能满足开支。额外投资有没有投资养老金,有可能打零工,但不能维持开销。还要看是否有投资的利息收入,养老金按9%的比例缴纳。工作时已经缴了。具体标准是,单身低于17。8万元可以领取全额补贴。高于这个数字的可以扣除。最高领取补助金,有财产收入的就要减少。不符合条件的是:如果财产高于17.8万元,一分钱也没有,低于从零到17。8万元的在一定幅度内浮动。就是说夫妻2人二周只有62元的可以二周共全额拿到428.7澳元,超过65岁的老人全额的福利费是二周可领到505.7元。但两周收入在62—220元的超过63元的得到的福利补贴额少0.5元。因为工资两周一发放,以两周收入为基础。拥有福利卡,同时拥有健康卡。拥有医疗健康卡的人,就诊免费,买药不免费。100元的药费只需要付6元钱。拥有交通卡。正常人乘火车,需要付10元的费用,而拥有交通卡,只需要付2。5元。如果无房子,可以得到住房补贴100元。单身老年人两周可得福利费670元,单身失业人可得474.7元。从某种程度上说,建立福利体系不是鼓励人们从事工作,如果不工作,得到的福利费会比工作的人少了一点点。

  第二、政府对于失业人员领取福利费有附加条件,就是政府鼓励失业人员积极寻找工作。以脱离福利系统,减少政府的负担。如果你失业申请福利,不能工作,要证明,是不是残废,是不是其他什么原因,要提供工作能力的信息。福利部门测试的标准是:有没有工作能力?福利部门作一个评估,一周工作15小时,就会帮助你找到一个全职的工作。政府的出发点就是帮助你找到工作后尽快脱离福利体系。福利部门提供服务指导南,记录这个人的能力,就业次数、态度等。如果这个有能力而不努力,福利部门就会对这个人发出警告,直至减少福利。对于找到了工作但不报告的人,要及时汇报。不仅帮助找工作,而且帮助那些学历低、能力差的人提供培训。一个长期失业的培训是6个月,专门举办失业人员的适应性培训。有时提供过度性的职业,如保育员、社区工作员,由简单向复杂性就业岗位过渡。对失业人员的贷款有优惠政策。要有创业计划,经过创业机会评估。这样的福利不会取消,还会保留。

  那么,澳大利亚的福利体系,主要是:一是老人,二是失业;三是学生;四是残废人。政府对每个小孩有补贴。一个家庭要是生4个小孩,获得过的补贴收入会比打工还多。如果父母都失业,小孩低于5岁的,2周可获得140元,5岁以上的98元,高于15岁的政府直接把钱打到小孩的账号上。体现了政府鼓励生育的政策,出发点是加强家庭孩子的良好教育。一般的小孩补贴发给母亲。单亲家庭可得50元,有的也把小孩补贴发给父亲。如果父母收入很高也就理解为有能力供养孩子,就不发给。一般情况父母供养小孩到25岁为止。孩子25岁以后就去就业。

  福利部门是完全的执行部门,不涉及政策制订。还充当家庭服务的角色。老年服务可以到福利院生活。但如果不到福利院的可以由他们上门到家庭服务。福利资金由联邦政府全额提供。福利标准全国一致。没有农村与城市之分。对边远地区提供地区津贴。澳大利亚没有身分证。但有医疗卡,银行卡,上面有住址的信息。全民医疗卡每个人都有。政府税收中2.5%比重用于支持。看病时有一个号,政府会把资金拨到医院。

  养老金是每个人在工作时必须按工资的9%强制性地划到个人的养老账户上。支取的年龄必须是在48岁以上。已经退休后可以支取。某些情况下可以一次性支取。如购买住房。要工作到得养老金不须得福利金的前提是必须有自己的住房。如果工资要付租金就不够。

  据统计,政府福利体系中老年人福利的人数是207万人,其中男性88.27万人,女性118.76万人。全年全国用于福利的财政开支500亿元,占全年3200亿元1/6强。

  四、中国税收调节和社会保障制度改革的思路

  (一)发挥税收调节分配作用的思路。中国“十二五”时期的税制度改革可以考虑继续以合理调整宏观税负、优化税制结构和完主体税种三个方面为重点,深化改革,取得重大进展。

  一是合理调整税负结构。中国目前存在名久税负偏低、实际税负过重的问题。2010年宏观税负18.2%,低于发达国家和发展中国家税负水平。但是如果加上非税收入、预算外收入和社会保险费征收收入中国税负并不很低。因此应当将中国名义宏观税负提高到25%左右,使纳税人实际税负比上一个时期明显下降。通过税费改革,加强财政收入征管,建立完整规范的政府收入体系,将各级政府及所属部门的所有财政性收入纳入财政预算,取法预算外资金,禁止一切违法收入。优化税制结构,完善不同税类、税种的设置和税制要素设计,适时调整税收政策。积极开发新的税源,发现新的税收增长点;加强收入征管减少税收流失;加强支出管理,提供公共服务。

  二是优化税制度结构。一是调整税种设置。目前中国税种有19种。要采取合并的方式,将营业税并入增值税、企业所得税和个人所得税,将城镇土地使用税、耕地占用税并入资源税或者房地产税、将契税并入房产税等。调整特定目的税;开征新税种如开征社会保险税、开征新房地产税。二是调整直接税与阐接税的比例。2010年流转税占60.8%,所得税占27.4%,财产税占7.9%。有必要加大调整的力度,提高直接税的比重。三是调整中央税、地方税与共享税的比重。

  三是完善税种。主要完善增值税、营业税、消费税、企业所得税、个人所得税、房地产税和资源税。

  (二)建立保基本、全覆盖、可持续的社会保障制度

  目前世界范围内的经济危机和财政危机可以说都是社会保障制度造成的。巨大的社会保障制度需要巨大的财政开支。为了避免增加税收,许多国家采取扩大财政赤字的办法,结果更进一步加剧了财政危机。因此,要结合中国的实际,借鉴国外经验教训,在建立社会保障和社会福利基础制度指导思想上,要建立保基本、全覆盖、可持续的社会保障制度。所谓保基础,就是对失业人员,保证基本的生活费用,支持他们就业,在取得就业机会后不再给予社会保障。全覆盖,就是对城市和乡村全面建立同一标准的社会保障制度。可持续就是根据量力而行、量入为出的原则,在不损害经济和发展的前提下,考虑较低的标准,而不是较高的标准,这样保障经济和财政可持续发展。而不至于让社会保障的巨大开支损害经济和财政可持续发展。经湖北为例,建立城乡一体的居民养老制度,包括城镇居民和农村新农保,争取2012年全覆盖。在医疗保障方面,实施城镇居民职工医疗保险、农村新农合的全民覆盖,做到低标准、初起步、全覆盖。去年仅新农合资金总量达200亿元。城乡一体的社会保障制度已经投入财政资金100亿元。随着财政实力的增强,逐步提高标准水平。

  

【作者简介】
    马桂荣,武汉纺织大学教授;傅光明,湖北省财政厅纪检组副组长、监察室主任。
【出处】《经济与管理论丛》2012年第1期。
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