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澳大利亚纳税人宪章对纳税人权利的保护
杨静

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【摘要】纳税人权利保护问题已经越来越得到世界各国的重视。在此背景下,澳大利亚政府出台的《纳税人宪章》,对本国纳税人的权利作出了详细而完备的规定。本文试从澳大利亚纳税人宪章发布的背景出发,以该宪章文本为中心,分析宪章对纳税人权利的保护作用和积极意义以及对我国税制完善的启示。
【关键词】澳大利亚纳税人宪章 纳税人权利 税收
【正文】

  20世纪80年代以来,全球性的税制改革运动几乎影响到每个国家。对纳税人权利的保护,特别是对个体纳税人权利的保护,已经越来越受到经济发达国家的重视。世界上许多国家都在努力寻求加强对纳税人服务和加强纳税人权利保护的方法,究其原因,一方面是因为现代的税收体制如果要实现高效率的运行,很大程度上需要纳税人的合作;另一方面是租税国家的性质决定了税务机构对纳税人态度的改变。许多旨在保护纳税人权利的文件、宣言已经成为这些国家纳税人权利的重要体现,在保护纳税人权利方面发挥着积极的作用。澳大利亚纳税人宪章就是其中的典型代表。

  澳大利亚最新的纳税人宪章于2003年11月正式生效。这部宪章以列举的方式规定了纳税人拥有的13项权利。除了《纳税人宪章——您需要知道什么?》这本小册子之外,ATO还发布了10个小册子分别对宪章内的各项基本权利作出了详细、浅显的解释。ATO明确表示希望与社区建立一种互相信任和尊重的关系,并且作出了恪守宪章的承诺。

  根据纳税人宪章,澳大利亚纳税人享有以下权利,也可以理解为税务局对纳税人的承诺:

  1.获得公平合理的对待。ATO在宪章中表示:我们将以有礼貌、关怀及尊重的态度对待纳税人;以诚实以及最高的道德标准办事;公正地办事,以公平合理的方式行使权力;依照法律作出公平及公正的决定,以一视同仁的方式办事并根据纳税人的个人情况处理问题、聆听纳税人的意见,并考虑所有有关情况;同时,要求纳税人根据法律支付应当支付的款项,及以公平方法尽快解决令人关注的事件、问题或投诉。这些内容实际上是要求税务局必须在法律的框架下公平合理地行使权力,特别是在征收税款的过程中保证以公正、专业和负责的态度行使权力,以及保证善意纳税人免受权力滥用导致的损害。(1)以礼貌、关心和尊重的态度对待纳税人。法律要求澳大利亚所有公务员都必须礼貌和尊重地对待公众,所以税务局在与纳税人交往的时候必须以礼貌和尊重的态度对待之,并且要尽一切适当与合理的努力帮助纳税人明白和履行自己的纳税义务。如果纳税人认为自己没有得到礼貌和尊重的对待,可以通过投诉渠道向税务局表达不满。(2)公平合理地行使权力。从法理上讲,公平合理地行使权力是自然正义的要求。普通法的自然正义原则要求裁判者公正而没有隐含或者明显偏见地行动。所以宪章表明根据这一法律原则,税务局不会歧视性地针对或者偏袒任何纳税人;如果纳税人选择行使法律权利,税务局不会采取任何反对性的干预。由于国会立法赋予了税务局在税收过程中可以行使较大范围内的权力,包括要求纳税人提供所得利益和资料的权力以及进入经营场所和获得文件档案的权力,所以宪章规定税务局有义务以公正、专业和合理的方式行使这些权力。例如,如果税务局需要获取纳税人手上的资料,他们会与纳税人协商并努力通过简便和合作的方式获得这些资料。(3)考虑纳税人的个人情况。税务局要根据纳税人的个人情况处理问题。这意味着税务局在确认纳税人的个人情况,及作出决定时,会把纳税人相关的个人情况考虑在内。这也意味着税务局承认纳税人在力图通过正确的方式办事时也会犯错,他们会听取纳税人的解释,并把这些解释考虑在内。但是,考虑个人情况并不代表税务局会对具有相同情况的不同纳税人区别地适用法律。

  2.推定纳税人诚实报税,除非出现相反的情况。这项权利表明,税务局推定纳税人在处理纳税事宜时是诚实的,并且承认纳税人所说的情况属实以及所递交的资料是完整和准确的,除非有足够理由认为事实不是这样。诚实推定权是现代税法赋予纳税人的一项基本权利,也是现代社会基本人权的体现,与刑事法中的无罪推定有非常相似的意义。澳大利亚的联邦税制是以纳税人自我估税为基础的,纳税人宪章规定税务局推定纳税人没有隐瞒税务事宜,除非纳税人的行为令税务局有怀疑。虽然税务局会审查一些高危个案的资料,但是通常每个纳税人的递交的资料都会得到接受,然而税务局有责任确保社会每一名成员都交纳正确数额的税款。所以,为了查证纳税人是否遵守纳税义务,税务局有权对所收到的资料,包括税务表和运作表进行复查(某些情况下,可以在数年后复查,最长可达6年)。如果税务局有足够证据证明纳税人在履行纳税义务时有故意隐瞒事实以逃避义务,法律将有可能对纳税人作出严厉惩罚,许多情况下纳税人可能被检控。诚实推定权是在现代国家的税法和纳税人宪章、宣言中规定得比较普遍的一项权利。例如加拿大《纳税人权利宣言》就明确规定了这项权利:法律认为纳税人是诚实的,除非有证据证明事实上有相反的情况。

  3.获得税务局提供的专业服务及帮助,以明白及履行税务义务。纳税人有权获得税务局提供的专业服务及帮助。这项权利实际上是税务局向纳税人承诺提供服务的一系列标准。这些内容包括:告诉纳税人相关的权利、义务和权益;在可能的情况下,按照纳税人的需要提供建议或资讯(包括使用某些服务,例如翻译或者传译、双语服务等);符合服务提供的标准等。在宪章的详细解释小册子中,税务局的给予纳税人的服务标准得到了明确的表示。这些标准包括:(1)纳税人的登记和注册、申报纳税和申请退税。若纳税人申请一个税号或者登记注册,税务局会在收到纳税人登记注册所需的资料后28天内对纳税人的申请发出正式通知。如果纳税人向税务局申报所得税或者额外收入税,税务局会在受理后14天内给予纳税人电子回复以及42天内给予书面回复。如果纳税人就多付的税款要求退还,税务局会在收到所有必需的资料后28日内给予退还。在某些情况下,纳税人还可以要求获得多支出部分税款的利息。(2)对纳税人要求的回复。如果纳税人使用税务局提供的带有自动回复功能的email或者电子表格提出要求,税务局会在收到所有需要的资料后3个工作日内作出回复。若无法作出自动回复,税务局会在3个工作日内让纳税人知道该情况,并适用28日的服务标准。如果纳税人没有使用自动回复系统,税务局会在收到所有需要的资料后28日内作出回复。若纳税人没有提供足够的资料,税务局会在14日内与纳税人取得联系并索取足够资料。(3)变更和异议。如果纳税人向税务局提出变更请求,税务局会在收到纳税人的足够资料后确定的期限内作出决定。具体期限为:纸版请求,56日;电子版请求,28日。如果纳税人对个人的约束性意见提出异议,税务局会在收到足够的资料后28日内给予答复。若纳税人提供的资料不足,税务局会在14日内与纳税人取得联系获取资料。而如果纳税人就其他事项提出异议,税务局会在收到足够资料后56日内作出决定。(4)错误和投诉。若税务局犯了任何事务性或者行政性的错误,他们将会在获悉错误存在和得到足够资料后14日内加以改正。如果纳税人作出投诉,税务局会在收到投诉后3个工作日内与投诉者进行联系以解决问题。

  4.选择税务代理人。纳税人可以直接与税务局打交道,或者选择由代理人代劳。代理人可以帮助纳税人填写报税表、运作表,就估税提出抗议及就纳税人的纳税事宜征询意见。(1)可代理的纳税事务。纳税人可以选择任何人帮助办理纳税事宜,但是一些特别的纳税事务只能委托经过注册的税务代理人办理。这些特别的纳税事务包括:准备申报纳税、商业行为的声明和异议以及代表纳税人就某项税收法律提出建议。(2)纳税人所选择的代理人可以代表纳税人与税务局打交道。这意味着在大多数情况下,代理人可以代表纳税人答复税务局得到资料的要求、代表纳税人参与税务局的裁决。如果代理人是法律执业者,他还可以代表纳税人出庭诉讼。(3)授权委托。如果纳税人需要委托代理人办理纳税事务或者代表纳税人获取资料,纳税人必须向税务局提供授权委托书。这项规定是为了保护纳税人的个人隐私和个人资料的秘密性。(4)如果税务局就实质性的纳税事项与纳税人进行联系,例如进行会面或者为了在审计纳税事务时获取纳税人的资料,纳税人可以随时委托代理人在场参与这个过程。在纳税人需要征询其代理人的意见时,税务局会给予合理的时间和机会。(5)代理纳税人出庭。如果纳税人对某项税务行政决定不服而提交到税务上诉裁决机构或者小额税务争议解决仲裁机构进行审查,纳税人可以自己出庭,或者委托其代理人,如注册税务代理,代表纳税人出庭。如果纳税人将该决定提交到联邦法院审查,纳税人可以委托法律执业人员代理出庭。(6)纳税人及其税务代理人的责任。纳税人须对自己的纳税义务承担法律责任,须以合理的注意保持自己的纳税纪录和提供正确的资料给税务局。即使纳税人委托他人,例如税务代理人代理从事纳税申报或者其他纳税人文件事务,纳税人仍然要对所提供资料的准确性承担法律责任。(8)赔偿请求权。澳大利亚税法给予了纳税人对其税务代理人的赔偿请求权。如果纳税人在纳税过程中因为其税务代理人的疏忽和过失而遭受确定的损失或其他损害,纳税人有权起诉税务代理人并索取赔偿。例如因税务代理人的过失致使纳税人被罚款。

  5.纳税人的隐私受保护。澳大利亚税法赋予税务局获取纳税人的个人资料的权力。这些资料来源于纳税人本人或者其他人。但是税务局在搜集、保存及使用这些资料时,必须尊重和保护纳税人的隐私。(1)《1988年隐私法案》(Privacy Act 1988)。澳大利亚《1988年隐私法案》规定了一系列关于保护公民个人资料的措施,是税务局尊重和保护纳税人隐私的主要法律依据。设置这些保护措施的目的是在保护个人隐私和保证其他公共利益(例如政府的运作效率)之间保持平衡。因此,法案要求税务局遵守资料隐私原则(the Information Privacy Principles)。根据隐私法案,纳税人有权要求税务局以公正合法的态度搜集资料并排除不合理的侵扰,有权要求税务人员告知搜集该资料的原因和法律依据,且有权要求税务局保护这些资料处于安全的状态。(2)税务档案号。纳税人的税务档案号受《1992年税务档案号指引》(the Tax File Numbers Guidelines 1992)以及税法的保护,无论何人搜集、使用和披露这类信息。《税务档案号指引》保护与个人身份资料相关联的纳税人个人档案号和资料;税法保护所有的税务档案号,包括公司和其他企业组织。①除非得到税法、紧急援助法以及养老金法的授权,税务档案号是不能在下列情况被使用和披露的:出于任何目的建立和确认个人的身份;出于任何目的获取个人资料,或者;对比任何人的个人资料。②保管和持有他人税务档案号的任何人必须采取合理的措施防止资料遗失、未授权之获取、使用、更改、披露以及其他不合理使用。③并非任何人都可以获取他人的税务档案号,只有得到法律授权的个人或组织才有权获取纳税人税务档案号。未经授权的个人或组织获取他人税务档案号的,将受到处罚。(3)如果纳税人认为自己的隐私因为税务局的行动而受到侵犯,纳税人可以通过以下途径寻求救济:①尝试与采取该行动的税务官员沟通解决;如果纳税人不满意,可以与该税务官员的上级领导沟通,或者使用税务局的投诉电话专线。②如果纳税人的上述问题未能通过第一种途径解决,那么纳税人可以向隐私专员(The Privacy Commissioner) 寻求帮助。若隐私专员决定调查一宗投诉,并且认为确实存在侵犯隐私的情况,他们将会作出各种决定,包括赔偿,这些决定可以由法院强制执行。(4)税法保密条款对纳税人隐私的保护。除了隐私法案提供的保护外,澳大利亚税法中关于包括税务档案号在内的纳税人资料的使用和披露的保密条款也对纳税人的隐私提供了保护。税法禁止税务官员查看、复制、讨论或披露纳税人的资料,除非这样做是出于履行职责的需要。同时,税法也禁止第三者通过非法途径,例如违反保密条款,获取纳税人的资料。如果纳税人的资料被第三者非法地获得,该第三者将被禁止复制、泄露、传播或者使用这些资料。这里的第三者包括媒体。违反税法保密条款者将受到罚款一万元或监禁二年的处罚。(5)纳税人资料的披露。除非有法律的明确授权,税务局不得披露纳税人的资料给任何组织或个人。

  6.索取资料权。纳税人宪章表明,根据《1982年资讯自由法案》,纳税人享有向税务局索取与自身有关的资料,及其他资料和文件(例如用来作出决定的公共裁决及指导性文件)的权利。(1)索取与税务局持有的与自身有关的资料。如果纳税人要向税务局索取档案资料,应当先与税务局联系,确定获得详尽资料的费用。同时,税务局也可以免费提供一些简单的资料。(2)修改纳税人的个人资料。如果纳税人认为税务局合法提供的资料档案有下述情况,可以请求修改更正:资料不完整、不正确、已过有效期,或者存在误导,并且;曾经、正在或者可能出于行政目的而使用。该类修改请求是免费的。如果税务局决定不予修改,纳税人可以在个人资料增加注释,标明:纳税人所主张的资料是不完整、不正确、过期或者存在误导,以及;任何其他可以使这些资料完整、正确、不过期或者不误导的资料。(3)保存资料的期限。法律规定,税务局不能无限期地保存纳税人的资料。不同级别的资料有不同的保持时间。(4)税务局对决定的解释。如果税务局拒绝纳税人以下的请求,税务局必须说明作出该决定的理由:使用档案;修改个人资料,或者;取消或减免费用。同时,税务局还必须向纳税人说明其享有申请审查该决定的权利。(5)申请内部审查。在通常情况下,如果纳税人对国税局作出的决定不服,纳税人有权就该决定申请内部审查。纳税人应当在收到该决定后30日内提交审查申请。内部审查将由没有参与该决定的税务官员实施。(6)申请行政上诉法庭审查。纳税人如果对内部审查作出的决定不满意,或者对税务局无法进行内部审查的决定,有权申请行政上诉法庭对该决定进行审查。另外,如果税务局对纳税人申请内部审查的决定过分迟延,纳税人也可以申请法庭予以审查。

  7.获得可靠的建议。纳税人宪章表明,税务局向公众提供完整、正确及一致性的建议和资料,旨在使纳税人明白及履行税务义务,并清楚了解自己的权利。纳税人可以视乎自身的需要,通过各种形式获得建议。税务局会通过印刷或者电子小册子、资讯页、指南手册及其他出版物提供一般性资料。这些资料旨在说明有关的法律规定,以便纳税人根据自己的情况加以应用。税务局会通过资讯专线向纳税人提供口头建议。同时,税务局也会就纳税人的咨询作出书面回应。这些回应可能是对法律实施的一般性建议。纳税人可以根据自己的情况决定这些建议如何应用于自己的情况。当纳税人向税务局寻求建议时,税务局会帮助纳税人决定最适合的提供建议和资料的方式。

  8.获得解释权。税务局应当就有关税务事宜所作的决定向纳税人作出清楚的解释。但在某些特殊情况下例外。譬如,向纳税人解释税务局的决定会侵犯其他人的隐私。在这些特殊范围内,税务局会在最大限度内提供资料。(1)法律规定,纳税人有权就其纳税事宜要求税务局对作出的决定给予解释。根据《1977年行政决定(司法审查)法案》,纳税人有权就一定范围的行政决定要求免费获得详细的书面理由,与估税有关的决定除外。例如纳税人可以就税务局对申请延长缴纳税款期限作出的决定要求获得解释。根据《1982年资讯自由法案》,纳税人有权就税务局作出的与资讯自由有关的决定要求获得书面解释。此外,纳税人还有权要求就申请提交行政上诉法庭审查的决定得到解释和理由。税务局就纳税人的税务事宜作出决定后,会就该决定作出解释并提供一个联络电话号码。纳税人如果认为税务局的决定有错误,可以拨打该电话进行讨论。如果税务局没有提供相应的理由,纳税人可以请求税务监察专员进行调查。(2)申请对税务局的决定或行为进行审查。纳税人如果对税务局作出的决定或者行为不满意,可以通过多个途径申请审查。审查可能在税务局内部进行,也可能在外部进行,既可以在一个非正式的程序进行也可以是纳税人行使法律权利的正式程序。纳税人可以根据自身的情况选择合适的途径。法律赋予纳税人就许多与税务事宜有关的决定申请审查的权利。这些审查可能由税务局进行,或者由独立的第三方进行,比如行政上诉法庭、联邦法院、联邦地方法院或者税务监察专员。

  9.投诉权。纳税人宪章表明,尊重纳税人的法律权利及符合本宪章提出服务标准和其他标准是很重要的。纳税人如果对税务局的某个决定、服务或行为感到不满意,有权进行投诉。(1)向税务局投诉。纳税人需要投诉,应当首先尝试同一直与其打交道的税务工作人员寻求解决。如果对此不满意,可以跟该工作人员的领导商谈。如果纳税人对投诉的处理方法不满,可以拨打税务局的投诉专线,也可以寄送书面投诉到税务局。(2)向税务监察专员投诉。纳税人还可以向税务监察专员投诉。税务监察专员在调查投诉个案中拥有广泛的权力,包括询问税务工作人员和检察文件。调查是独立、非正式、非官方和免费的。税务监察专员在调查结束后,会向税务局递交一份建议,包括要求税务局重新考虑某个决定、就某个决定作出解释或者予以赔偿。

  10.以最低成本方法执行税制。税务局承诺,以令纳税人履行税务义务的成本减至最低的方法执行税制。为了有效地达到这个目的,税务局会征询社会人士的意见。在法律许可的范围内,税务局会将与纳税人之间打交道的方法变得尽量简单方便,以使纳税人在履行税务义务中花费最低的成本。

  

【作者简介】
    杨静,华南理工大学法学院研究生。
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