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美国税法改革的主要走向分析
徐征

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【摘要】本文在对20世纪尤其是80年代以来美国等西方发达国家税制改革分析的基础上,认为本世纪美国税法改革的主要趋势仍然是:适度干预,突出效率,追求横向公平,经济与税收效率并重。 
 
【关键词】税法 改革 税种结构
【正文】

  20世纪80年代中后期,西方主要发达国家相继进行了大规模的税制改革。税制改革是对税制的不断完善,不断进步。由于国际经济相互依存,在开放经济中,一国的税制改革会传递给其他国家,形成世界性的税制改革。这一次不仅是西方国家历史上的一次重大的税制改革,同时也是半个世纪以来税制赖以建立原则的一次重大调整,从中也可以看出西方税制改革的变化走向。

  20世纪共经历了六次大的税制改革。第一次世界性税改起源于1789年英国创立所得税,开始还是一种临时税,德国首先引进所得税制度,美国、法国于1913年、1914年也先后采纳该制度,从此所得税演变成一种几乎所有国家、所有有收入者都要交纳的普及税种。第二次大的税制改革浪潮开始于20世纪30年代,许多国家普遍推行社会保障制度,开征社会保障税。第三次大的税制改革浪潮是大部分发达国家和许多发展中国家采用增值税。第四次税制改革是对公司来源的所得免除双重征税,或者推行公司所得税与个人所得税一体化的其他形式,以消除对再投资的不利影响。

  20世纪第五次税改始于80年代中期,发达国家的税制改革扩大了所得税税基,降低了税率,提高了流转税在税收结构中的地位,增进了税收的横向公平和税收制度的弹性。发达国家的税制改革很快引起了发展中国家的强烈反响,发展中国家也相应进行了税制改革。

  下面我们以80年代中期的美国税制改革为主,来说明西方税法原则所体现的变化及其发展趋势。

  1)由主张全面干预转向主张适度干预。20世纪30年代大危机以后,凯恩斯主义应运而生。凯恩斯主义极力主张税收全面介入经济生活,坚持国家税收干预经济。在这种思想指导下,美国形成了能对经济实施全面干预的税制体系。然而,1986年税制改革却出现了不同以往的倾向。具体表现在:以所得税为主转变为降低所得税税率,同时提出了实行增值税的设想;税收的多优惠转变为少优惠;税收对经济的干预转变为减少对经济的干预,以利于加强市场机制和企业之间纳税平等上的竞争。

  2)由标榜公平转向突出效率。税收的公平与效率历来是一对难解的矛盾,一般而言,要么强调公平牺牲效率,要么强调效率牺牲公平,两者选其一。在过去半个多世纪的时间里,由于美国政府寄希望于通过税收来缓解体现在收入分配上的社会矛盾,在公平与效率的权衡上往往带有重前者而轻后者的倾向。而1986年税制改革却一反过去传统,反映出美国政府以牺牲公平为代价来换取提高效率的意向。主要表现在:以累进税制为主转变为近乎单一的比例税制;个人所得税有地位有不断下降的趋向;

  3)由偏重纵向公平转向追求横向公平。西方税收学界认为,税收公平原则包含横向公平和纵向公平。美国政府历来重视税收的矫正国民收入分配不公平的重要工具来运用,体现了以纵向公平为重点的税收原则。1986年改革将体现公平的重点由纵向转向了横向。主要表现在:中等收入阶层的税率降幅与高收入阶层相比要小的多;新税法削减了主要用于照顾低收入者的各种优惠规定;由多级累进税制向比例税制靠拢。

  4)由注重经济效率转向经济与税收效率并重。长期以来,美国政府一贯注重发挥税收的经济调节作用,对税收的经济效率极为重视,相对而言对税收本身的效率重视不够。而1986年税制改革却一反常规,而体现出力求使经济效率同税收本身效率并重的趋向。具体表现在:由繁杂的税制向简化税制过渡;应税所得的计算由复杂转变为简便;堵塞偷逃税漏洞,以减少征收费用。

  进入90年代以后,各国又相继进行了不同程度的税制改革。归纳起来,主要有:(1 )降低税率,减轻税负。如美国在1997年的税制改革中,将长期资本利得适用的最高税率由改革前的28%降至20%(2)扩大税基。 为保证税制改革的成功,保证原有财政收入水平,满足政府提供公共产品的需要,各国在降低税率、减轻税负的同时,取消部分税收优惠,减少逃税、避税,扩大税基,增加收入。降低税率与扩大税基相依相伴,否则都将可能是失败的税制改革。比如韩国,自20世纪80年代后期以来一直在降低它的个人和公司所得税税率,但却未能有效扩大税基。由于降低了税率而没有扩大税基,韩国政府试图以改革税制的方式来促进公平分配的努力失败了。(3)调整税种结构,简化征税制度,加强稽征管理。发达国家从简化税制入手,减少个人所得税档次,取消一些不必要的税收减免优惠规定。税种改革方面,主要是开征增值税或提高增值税的税率。英国的增值税率提高到17.5%,日本在1989年成功开征了增值税,美国虽未引入增值税,但是关于是否引入增值税的争论越来越激烈。同时,各国在税改中致力于建立严格的税收登记制度,在征管办法上推行征、管、查三分离,征管手段电脑化。为堵塞税收漏洞,各国把严格征税作为税收的组成部分,严格稽查,严厉惩罚。

  建立在上述对各国税法改革主要内容的分析基础上,可以预测本世纪初美国税法改革的主要趋势仍然是:适度干预,突出效率,追求横向公平,经济与税收效率并重,降低税率、拓宽税基、加强稽征管理。其原因主要是:

  (1)过分强调税负公平,特别是纵向公平,造成了经济效率的低下。税收的公平和效率一般不可同时兼得,税制的设计总是要在偏重公平或效率方面进行权衡,即强调公平或效率任何一方都意味着要以牺牲另一方为代价。从此以往会给经济带来严重的后果,尤其是严重危害了经济效率。而在国际经济一体化的形势下,要实现资源在全球范围内的合理配置,就要消除国际资本流动的税收制度障碍,因而各国必然要进一步降低税率,简化税制,提高效率。

  (2)税收对经济运行的过度和过细干预严重扭曲了正常的经济生活。在市场经济条件下,市场应当是调节经济正常运转的中枢。只有在市场出现失灵的情况下,税收才应当是“非中性”的而对经济实施适当的干预,但不可无度,更不可能代替市场而成为调节整个经济活动的决定性力量,否则就会带来巨大的负作用。而在美国的旧税制中,税收的干预力量甚至超越了市场的调节作用,严重地扭曲了市场机制。面对日趋激烈的国际竞争。在投资热点地区增加,日本、 德国等主要资本输出国因国内因素而减少对外投资的情况下,美国为改善投资环境,提高竞争力,吸引外资,必然要降低税率,减轻税收干预,提高效率。

  (3)过分重视税收的经济效率而忽视税收本身的效率,造成税制的日趋繁杂和税收本身效率的低下。税收的经济效率和本身的效率虽然并不存在一种相互替代的关系,但在实际中,也往往会出现因过多重视一方而相对忽视另一方的偏见。长此以往,便形成了美国税制过分繁琐复杂,以致税收本身效率严重低下。为保证政府财政收入,满足提供公共产品的需要,在降低税率、减轻税负、引进外资、促进经济发展的同时,需要切实地提高税收本身的效率。

  

【作者简介】
    徐征,北京大学法学院03级法律硕士。
【参考资料】
    1刘剑文著:《税法专题研究》,北京大学出版社,2002年9月第一版。 
  2王陆进:《美国1997年税改简析》,载《涉外税务》,1998年第5期。 
  3刘克、赵良:《各国税制改革与国际资本流动的趋势》,载《税务研究》1999年第3期。 
  4曾繁正编译:《税收管理》,红旗出版社,1998年版。 
  5刘剑文主编:《税法学》,人民出版社,2003年6月第二版。 
 
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