鉴于中国财政秩序的现状以及预算制度改革、建立公共财政框架的迫切需要，本文以日本政府预算制度及在其控制下的财政运行机制为主题分析政府预算的价值与基本理念等，旨在启发思考这样几个问题：如何理解和认识政府预算制度，它与公共财政是一个怎样的关系？公共财政的基本框架究竟是什么，怎样建立公共财政的基本框架？日本独特的预算理念、制度与财政运行以及民主财政建设，有很多东西值得我们借鉴。

　　一、日本预算制度的演化：从专制财政到民主与法治财政的背景与过程

　　日本预算制度的产生先于明治宪法。1869 年，政府财务行政的中枢机关大藏省[1]成立。1873 年预算[2]制度确立。最早的决算1879年公布。1880年创设会计检查院，1881年制定会计法。1884年，确定了现在仍在执行的“4月1日至翌年3月31日”的会计年度，作为以大藏省为中心的财务行政制度的预算——— 决算制度，此时基本建成。

　　明治宪法体制下的财政制度，形式上是立宪的，实质上还是王权财政、专制财政。议会的财政控制权是受天皇及政府双重制约的有限权力。财政权实际上属于天皇，议会对于财政只有“赞同权”，实际上，这种“赞同权”是想不要就可以不要的。在议会内部，宪法虽然确定了众议院预算先议的原则，但根据宪法解释，众议院修正的预算仅限于作为政府提案，审

　　议权赋予贵族院。众议院的预算先议权和议决权实际没有确立。这样，政府以及背后的天皇掌控财政权。而且，政府的财务行政制度不是统一的，而是分为三个部分：一部分是大藏省监管的一般会计，一部分是皇室财政，还有一部分是临时军费特别会计。临时军费特别会计从战争开始到终结作为一个会计年度，如太平洋战争时即是1937年9月10日至1946年2月28日。其中含有各种军事特权，对大藏省及会计检查院显示出至高无上的“治外法权”。这种特别会计在太平洋战争中几乎挤跨了一般会计。

　　 战后，明治宪法体制下的财政制度被废止。1947年实施新宪法，制定了财政法[3]、会计法，据此确立了新的财政制度，其基本框架是由“日本国宪法（第七章财政）——— 财政法——— 会计法——— 预算决算及会计令”等组成的财政基本法体系。财政制度发生了深

　　刻的变革，完成了王权财政、专制财政向公共财政的转变，确立了立宪财政制度。

　　（1）确立财政议会主义原则，国会控制财政权。议会控制财政是财政民主主义的主要原则，也是议会权能中最本质的东西。战后制定的日本新宪法规定，处理国家财政的权限，必须根据国会的议决行使之。具体内容包括：①租税法定主义。新课租税或现行租税，必须以法律或法律规定之条件作依据。此规定及于政府的一切收入，把政府的一切收入都纳入国会议决的范围。租税法定主义的基本涵义是租税由法律规定；租税原则上不具有期限，是否采取永久税主义，由法律自由规定。②国费开支或国家负债，须根据国会议决进行。因国费支出要由国民负担，同样，国债归根结底也要由国民来负担，因此必须反映国民的意志，必须经过国会议决。③内阁每年度编制的财政预算，必须提交国会，由国会审议决定。预算编制、提案权赋予内阁。对于预算，在宪法中规定了特别的议决程序，仅在议决程序上它与法律是不同的。日本以宪法的形式明确规定财政的处理大权在的。日本以宪法的形式明确规定财政的处理大权在国会，其意义在于：财政制度的确立、修改以及财政政策的制定，必须经国会讨论通过，而不再是行政当局说了算。预算的修改、追加等，均需经国会审议和批准。由此使财政对行政具有了制约机能。这是日本财政制度走向民主化的关键。

　　（2）统一国家财政，废除军费会计，皇室收支置于政府财政之内，彻底铲除封建主义、军国主义财政生存的制度基础。战后改革，改变了战前国家财政、皇家财政、军费财政“三财分立”的状况。军费财政被废除，皇室财政统一到国家财政中来，并置于国会控制之下。新宪法规定，一切皇室财产属于国家，一切皇家费用必须列入预算，经国会审议决定。根据宪法精神，《国有财产法》和《皇室经济法》等法律对皇室财产作出了具体规定。天皇及皇族的财产被编入国有财产，皇室开支只是作为国家财政开支的一个方面。天皇不能随意消费，只能在预算规定的范围内。其财政支出情况同样要向国民公开。天皇和皇族成员原则上负有纳税义务。作为“日本国象征”的天皇置于预算约束之下，这对增强预算的制约力具有重

　　要意义。天皇尚且如此，况他人乎？

　　（3）“会计制度”提升为“财政制度”。明治宪法下，规范政府经济收支的制度是“会计制度”。其理由是，政府的经济收支是伴随行政行为而发生的，因而是行政的一部分，经办政府经济收支的机构相当于“公共会计”。规范政府经济收支的法律不是财政法，而是会计法。战后，规范政府各种经济收支的制度由“会计制度”升格为“财政制度”，这不仅是称谓的变化，而是标明财政地位的变化，即由过去附属于行政的地位，升格为“国政的一部分”。

　　 （4）确立“双重预算制度”，强化会计检查院的独立性和权限。会计检查院是宪法规定设置的机构，并受宪法保护。会计检查院与国会、最高法院一样，作为独立机构，在财政上享有“特殊待遇”，具有较高的预算自主权，即独立编制预算的权力。一般政府部门编制的预算必须首先提交给大藏大臣，而这三个机构的预算不是提交给大藏大臣，而是直接提交给内阁；如果内阁要对这三个机构的预算予以削减，必须连同详细的收支预算提交国会，由国会处理。这一法律规定的意义十分明确，就是保障上述三个机构切实履行制约机能，防止内阁从预算方面对这三家机构的工作进行掣肘。会计检查院不仅支持国会和政府行使财政权，而且发挥支持法院处理有关财政案件的作用。宪法规定，国家的全部收支决算，每年均须由会计检查院审查，内阁必须于下一年将决算和此项审查报告一并向国会提出，同时又规定内阁必须定期（至少每年一次）将国家财政状况向国会及国民提出报告。决算由大藏大臣编制，内阁必须在下年度11月30日之前先将决算送交会计检查院。在明治宪法时代，关于政府机密费的预算，不受会计检查院审查，战后宪法不承认这种例外，凡政府收支一律接受会计检查院检查。

　　 （5）对公有财产支出和利用的限制。国家或地方公共团体所有的公有财产，因由国民负担，必须公正管理、民主支配。宪法规定，公款以及其他国家财产，不得为宗教组织或团体提供方便和维持活动之用，也不得供不属于公家的慈善、教育或博爱事业支出或利用。禁止向宗教组织或团体支出公款，目的是确保国家与宗教分离，或国家从宗教中独立。这主要是排除公共权力对私人慈善或教育事业的自主性进行干涉。它意味着一方面国家或地方公共团体在金钱或财产使用上对作为纳税人的国民负有责任，所以对上述事业必须掌握实质的监督权，另一方面，如果对国家或地方公共团体赋予实质性的支配权，又将损害慈善或教育事业的自主性，失去这些事业的私人性质。

　　 二、财政理论与宪法对预算本质的界定：预算和法律是统一国政运营的两大规范

　　 日本对预算的认识是独特的。战后，“麦克阿瑟草案”不承认与法律相区别的预算这一国家法律形式，欧洲各国通常对预算和法律也没有作形式上的区别。《日本国宪法》在法律之外另又界定“预算”这种法律形式，主要是赋予众议院有先决权，认为它与法律是有区别的。基本的思想是，预算在经济内容上看作是一个会计年度内政府的财政计划；在政治程序上看作是经过议会议决的具有法律意义的命令，是立法机关对行政机关赋予财政权限的一种形式（重森晓1998）。

　　 1．预算与法律的不同：宪法规定了它们不同的议决程序

　　 日本宪法规定，预算具有与法律不同的议决程序。预算，只有政府才有预算的编制权和提交权；而法律，每个国会议员都有法律提案权。预算必须先提交众议院，而对法律草案则没有这种限制。当国会两院作出不同的决议时，法律和预算成立的条件不一样。对于法律，两院议决不同时，众议院出席议员的三分之二以上的多数再次同意时该法律才能成立；而对于预算，当两院协议会不能达成一致意见时，众议院的议决就可以直接作为国会的议决，预算即可成立。另外，法律在众议院议决后60天内参议院不议决，这时就视同已否决，而预算在众议院议决后30天内参议院不议决时就成为国会的议决。

　　 从议决程序上看，预算似乎比法律容易成立。这是因为预算中虽然有新的政策措施，但大部分是由日常的基本的国家活动所必需的经费组成。同时，为了防止预算迟迟得不到认可，还设置了临时预算制度。从实际的国会审议预算的情况看，预算在新会计年度开始的4月1日不能成立也是常有的情况，但这必须要编制一份至预算成立时为止的临时预算，不能出现预算的约束空档。

　　 此外，预算的效力以一个会计年度为限，而法律除了在立法时规定限于一定的期限以外，一般被认为具有永久性。

　　 2．预算与法律的协调：统一国政运营上的两大规范

　　预算和法律都是基于国会议决成立的法律规范，但它们以不同的法律议决程序而成立。这就存在一个法律和预算的协调问题，即不能以预算的程序变更法律，也不能以法律的程序修正预算。对法律之间而言，如果新制定的法律与原有的法律出现矛盾，遵循“后法优先”的原则，先制定的法律就失去了效力；但在法律和预算之间，不存在“谁先谁后”的关系。在两者之间出现不一致的时候，必须基于统一的国家意志确定解决两者不一致的对策。比如说，预算已经成立了，但作为其证据的法律还未成立，此时政府要考虑提请国会加快审议、议决相关的法律。相反，在法律超过了预算所能给予财力支持的范围的时候，政府要采取动用预备费或向国会提出编制补正预算的措施；还有，在编制各年度预算时，为了执行既存的法律所需要的经费，也必须要编入预算。

　　此外，政府具有预算提案权，也具有法律的提案权。因此，政府在每年编制预算时，法律修正案与之同时编制，将预算作为法律修正案的前提作出其所必需的经费预计，将两者同时提交给国会。政府既然作为一个整体，作出统一的政策提案就不存在法律上的特殊问题，为了统一国家意志是理所当然的。在每年预算编制过程中，与之并行地检讨、修正法案的内容，同时作出决定，已是通例。

　　日本还把相关法案作为岁出预算的法律依据。与前面不同，在提出法案的同时，把它作为前提提出预算案时，由于预算的成立期和法案的成立期存在时间差异，因而会产生诸多问题。因为预算必须在会计年度开始前成立，所以通常在国会上其他法案优先审议，希望能在3月31日以前成立。作为预算前提的法律提案，虽然大有在会计年度开始前成立的必要，但往往是预算成立了，法案还是没有成立。

　　对于新的立法，比如要支付一种新的补助金、出资成立特殊法人等，在有关新的立法没有成立的时候，虽然预算已经成立，赋予了财政权限，但作为其支出依据的法律尚未成立，预算中关涉该法案的经费就不能支出。

　　概而言之，日本虽然在理论上和宪法上区分了预算和法律两者的不同，但这种不同只是议决程序的不同，它们的基本前提是同一的——— 以国会的议决作为它们成立的要件，这就足以支持、而且确实是把预算和法律作为国政运营的两大规范体系，对于政府行政具有同等的地位和效力，丝毫不是降低预算的权威，相反将预算作为自成一体的行政运作规范给予了高度重视。在预算和法律两者的协调上，两者互为前提、互为条件、互为制约，共同协调、控制政府的行政活动，它们的“高度相关”将整个行政活动纳入法律规范的转道。这种运作机制充分体现了“以财行政、以政治财”的法治思想。

　　 三、以预算为主体框架的财政控制系统

　　对立宪财政制度的法律体系的认识可从不同的角度切入。一个角度是，财政活动根据其性质可分为财政权力活动和财政管理活动。而财政管理活动也要受法律的制约。财政法规作为运营财政的法律规范，也相应可分为两种：（1）关于财政权力活动的法规，即指租税法等有关财政权力的法规；（2）关于财政管理活动的法规，即指会计法、国有财产法等有关管理国家收入、支出及财产的法规。但日本的角度则是，财政的基本原则在宪法中规定，财政的具体处理方法、具体标准由《财政法》及其它法律作出规定，财政法规服从于宪法。以财政法规定的预算制度是运营财政的最基本制度，虽然在与它处于同等地位的法律制度中还有有关筹集收入和安排支出本身部分的制度，但一般是将它们与预算区别开来的，归入租税制度、计制度等领域，并可以视它们在预算规范之下。这样可以把运营财政的法律框架区分为如下层次：

　　（1）在最高层次即宪法层次上，对财政的地位以及运营财政的基本方针作出规定。贯穿于宪法的财政民主主义体现在事前、事后由国会控制国家财政的收支上。宪法规定了严密的财政处理权限由国会议决的原则。

　　（2）第二个层次是依据宪法精神制定的《财政法》。《财政法》是财政的基本法，国家预算及其它财政收支基本事项以本法规定为依据，其中心思路是确保健全财政。有关国家财政的基本事项包括财政处理的基本原则、预算决算制度都纳入了《财政法》。《财政法》明确地规定财政运营的基本内容。从财政民主主义的观点出发，重要的事项应采用国会决议的原则；从确保财政健全性的观点出发，需对财政运营进行严格的制约；政府的经济活动不同于民间经济活动，他们并不是追求扩大利润，而是要求妥善支出、确保公正。

　　（3）《税法》、《会计检查院法》和《地方财政法》也是根据宪法制定的，它们是有关财政运营的“专门法”。《税法》规范租税收入；《会计检查院法》是用于对预算执行情况进行检查的规范，在财政运营的法律体系中具有举足轻重的作用（前边已述及）；《地方财政法》是处理地方财政以及中央财政与地方财政关系的规范。它们是第三个层次。

　　 （4）第四个层次是依据《财政法》制定或修改的《会计法》、《物品管理法》、《国有财产法》以及各种特别会计法等。由于《财政法》已经规定了关于财政的基本事项，所以，《会计法》中仅规定有关行政机构的收入支出手续、合同手续、对民法等私法的特别措施。《国有财产法》是有关国有财产的管理、处理等方面的根本法规。《物品管理法》通过规定物品的取得、保管、使用及处理等基本事项，使物品能够被妥善、有效地使用，并能够进行良好的管理。《关于国家债权管理等的法律》规定妥善管理国家债权的业务所必需的机构和手续，同时，设置了变更、免除国家债权内容的一般标准，并规定了产生国家债权的合同里应写进的基本事项。《妥善发放补助金法》通过规定申请和决定补助金的有关事项以及其它预算执行

　　中关于补助金的基本事项，以防止不正当地申请和使用补助金。

　　国家为达到特定的目的，在有必要按目的分开处理时设置特别会计，其中对会计手续进行特别的规定。可以说，它们是特定领域中的《财政法》、《会计法》等的特别法。日本曾设想制定一部适用于所有特别会计的“特别会计通法”，但是最终未能实现，其主要原因在于特别会计的多样性，各项特别会计管理的内容各不相同，职责各异，难以用一部法律加以规

　　范。因此，特别会计至今都是根据专项法律建立，也就是说，每一项特别会计，都有一部专项法对其建立的目的、职责、基本运作方式等加以规范。

　　 （5）第五个层次是实施细则，即依据法律制定的政令或条例，例如依据《会计法》制定的《预算、决算及会计条令》，依据《物品管理法》制定的《物品管理法施行条例》等。日本根据财政运营中出现的问题以及社会经济发展的需要，法律框架中的具体内容不断予以修改、补充，财政法规体系不断趋于完善。

　　关于财政的基本法律，还有许多补充或特别规定，这些基本法律有机地联系在一起。它们不是关于财政活动实质的法规，而是制定使用于该活动的限制手续的法规。例如处理一个物品，必须按《物品管理法》的规定进行管理，而其间的合同手续、货款支付、出纳手续等要按《会计法》进行管理，销货款债权要按《关于国家债权管理等的法律》进行管理。

　　 四、法律运营财政：日本财政的高度法治化

　　 1．运营财政的高度法治化

　　 预算不在于制度本身的“冠冕堂皇”，关键是它作为法律对实际的财政活动具有确实的约束力。依法行政，依法运营财政，这已经成为日本政府的基本行为方式。

　　 （1）预算审议是国会的主要工作，以使预算合乎公共需要。尽管日本的理论一般认为预算与法律是不同的，但把预算看成是与法律平行的国政运营的另一大规范，预算的效力丝毫不弱于法律的效力。从国会内部机构的设置来看，众议院有18个常设委员会，参议院有16个常设委员会。在众议院18个常设委员会中，委员编制最多的为预算委员会，50名，最少的委员会是20名。参议院也是如此，最多的为预算委员会，45名，最少的委员会是10名。国会会议分为通常国会、临时国会、特别国会三种形式，通常国会以审议翌年度政府预算案及与预算有关的法案为主。会期长达150天，（从每年12月到翌年6月），但仅预算案的审议和自然休会（年终休假、5 月初连休）就要占去2/3的时间（蒋立峰，1999）。

　　 当然，不管怎么努力也不一定能够完全保证编制的预算都合乎实际需要，也不是说在执行过程中只能按照预算的框子削足适履。在下述不可避免的情况下，法律也规定了相应的调整程序。①由于材料价格、施工难度等事先难以预料的情况，预算不合实际需要。对此，可以按法定程序编制补充预算。若补充预算不可能在事前报经国会批准，须在事后获得国会承认。②某些项目或方面的收支脱节，预定的收入来源不能满足实际发生的支出需要。对此，预算中做出规定，允许某些项目的资金可以互相移用。③对于特别会计预算和国家有关机构预算，法律设有弹性条款，允许它们在收入增加的情况下，以收抵支，扩大事业规模或经营规模。

　　 （2）法律运营财政。预算制度的约束力，核心是不允许突破预算。日本政府部门也存在年度末突击花钱的问题，但即使是突击花钱，也只能在预算规定的数额之内，把钱花在规定的用途，花不完的就“剩下”。如果出现有违预算或资金运用效率不佳的问题，则会被财政监察部门公之于众。严格执行预算，首先是依法取得财政收入。不仅是依法税收，政府决定的各种收费、价格、收取罚款等一切政府收入行为都必须依法或依据国会议决确定。$,)# 年以后，国债成为日本政府筹措财政资金的重要方式之一，发行国债也必须依法进行。每发行一种国债，都要先立法。依法安排财政支出，不仅是严格执行预算，预算还要与相关法律协调，不能冲突。支付国家公务员工资、津贴、补助等的依据，是有关薪金的法律。安排各项公共事业开支，要依照《道路法》、《河川法》、《防沙法》、《防治滑坡法》、《水资源开发公团法》等相关法律进行。总之，任何一笔财政支出，都要得到立法机构的认可。完全可以说，运营日本财政的不是大藏省，而是法律。

　　（3）预算的严格监察。另一个表明预算法律效力的方面是会计检查院的财政监督。会计检查院是专门针对国家财政进行监督检查的机构，其监察对象是中央财政。会计检查院的检查范围分为必检与选检两类。会计检查院进行检查的着眼点是，对照财政预算，检查有无违反预算的情况；各项财政收支的计算是否合乎法律规定和会计原则；被检查者所从事的事业是否符合预期目的；是否做到既经济又高效率地运营。当然，检查的具体内容和侧重点因对象而异。对于征收税款、保险费一类的单位，重点检查有无超征与少征行为，对纳税者申报的内容是否进行了调查核实。对于享受政府补贴、贷款一类的单位，重点检查是否将资金用于规定的方面。对于签订工程、购置物品、承包作业等的契约，检查的重点是契约额订的是否适当，预定的价格是否合理，对于工程的设计和计划、物品购置计划与购买途径、施工计划

　　等，重点检查这些计划是否可行，能否以更经济的办法达到计划的目的。已开工的工程是否按设计施工；已购入的物品是否按照预定的种类、标准、途径、方式购入；已形成的土地、建成的设施、购置的设备是否用于预定的事业，能否充分利用，诸如此类都是会计检查院要检查的方面。

　　提高财政资金的利用率，减少浪费，首先要知道哪些方面存在着浪费。会计检查院就是专门查找政府财政漏洞与浪费的机构，它对于保证财政效率发挥巨大作用。

　　2．日本财政的高度公开与透明

　　公开与透明是法治化的一个必要的基本条件。美国占领当局向日本灌输美国式的民主观念，使日本的财政民主化意识有了很大提高，财政公开逐渐制度化。财政公开的内容，不仅包括财政预算的执行结果，而且包括财政运营的基本过程和主要方面。

　　 （1）预算编制过程的公开。在日本，承担编制预算工作的是政府，具体部门是大藏省。政府大约每年的6、7 月份公布编制下一年度预算的方针，此后的预算编制进程、预算编制中的重要情况和重大变化等，都随时报道，予以公开。

　　 （2）预算审查情况的公开。宪法规定，预算必须经国会审查通过。在每年的预算审查过程中，国会都有一番热闹的辩论和争吵，有时甚至吵得国会几次休会。电台、电视台直播国会讨论的情况。国会在审查预算过程中的辩论与争吵，不可避免地包含着代表不同利益集团的党派之争，但公开这些情况，国民籍以了解其中的“秘密”及存在的问题，对于国民公共利益的发现与确定，作用是巨大的。

　　 （3）预算书和决算书的公开。在日本的政府出版物发行中心和普通书店的政府出版物专柜，公开发售详细的财政预算书和决算书。一般的图书馆里也能看到这类文献。人们可以从公开发行的预 算书和决算书中看到每笔财政资金的来源与用途。只要是财政资金，任何机构的任何支出项目都必须列入预算，并予以公开，天皇也不能例外。公开预算和决算为社会各界了解和研究财政提供详细的资料，能够广泛借助社会力量，发现和分析财政中存在的问题；公开财政活动状况，为在野党、对立团体或国民提供了议论、挑剔乃至攻击性的材料，但财政公开要比财政神秘主义更具有笼络人心的作用，更易于赢得国民的好感与信任，从而有利于公共利益的实现。

　　 （4）财政监察结果的公开。日本的财政监察机构每年都要编制检查报告，提交国会和内阁，同时编成《决算与检查》、《会计检查梗概》一类的书刊，公开发 行。在这类书刊中，明确报告政府哪个部门、什么单位发生了哪些问题，造成的经济损失，问题发生的原因，会计检查院提出的改进意见等等。

　　 （5）日本政府用各种途径让国民了解政府的财政状况。日本于每个新的财政年度开始（4月份）之后的第二个月（5月份），大藏省即对外发行该年度执行的预算的详细资料。每年6、7月份，出版一本《图说日本财政（某年度）》，详细介绍财政的基本知识、财政制度即预算的结构、该年度预算的背景资料及每项支出的来龙去脉、日本财政的历史演变、与美国英

　　国德国法国等主要发达国家的财政对比状况等。各大媒体的介绍评述就更不用说了。预算资料大量运用图表，非常形象化，谁都能看得懂，凡是想了解政府财政状况或某一侧面的状况的人都能得到相关信息，真正是公开、透明。如在关于2000财政年度的“问答比赛：日本人的财政”中，对于预算规模、国债依存度、国债余额、国债费用率、国民负担率、高龄人口占总人口比例、重要基础设施支出、政府开发援助数额、地方财政规模、公务员数量及其与国际的比较等都作为国民必须知道的常识而让民众知道。

　　 对于政府来说，财政运营公开是一种社会压力，它使政府的各项经济活动处于舆论的广泛监督之下。这种压力促使政府强化财政管理，有效地运用取自国民的税收。有效的财政监察是以财政活动的公开为前提和基础的。

　　 五、结语

　　预算制度作为财政运营的控制与组织系统是立宪政治的组成部分，是公共财政的基本框架。日本作为后发型国家，现代预算制度是在美国占领军的巨大压力下内含于民主政治体制确立起来的。比较地看，英国是公共财政的发源地，后来的法国、德国、美国等国家都是步其后尘，但是各国建立公共财政的途径千差万别，预算制度的组织结构也各不相同。日本是一个最善于学习的国家，既摄取了公共财政的实质，又铸进了其特有的民族精神与传统文化的精髓，这是特别值得我们重视、研究与借鉴的。

　　另一方面是，既然是公共财政制度，就具有一般的、共同的规律或规定，不管通过什么途径，都要落实其必然要求——— 公共财政是实实在在的民主和法治财政，而不是人治，更不是专制。我们正在积极向这个目标迈进。这需要创造一种特定的条件与环境：在政治上，必须确立社会主义民主体制；在经济上，必须实行市场经济；在思想意识上，民众的民主意识和法治意识必须是社会意识的主流。我们现在最紧迫、最根本的任务是，如何将公共财政的一般要求与中国的国情创造性地结合起来，探索一条自己能够走得通的道路。