税制改革的谜底

　　如此高成本和彻底的税法改革的成功实施使每一个人都很吃惊，因为在美国政治领域一向很少有如此戏剧性的突破，而在税制领域因为政治与制度两方面的原因这种突破更是罕见。在税制改革法案被提交国会并在众议院通过的1985年，政治学家约翰•莱特在一份对联邦所得税权威性的研究中就曾做出如下大胆而自信的预测：“在历史上或所得税政策领域里绝对没有任何迹象显示这些计划(当代的税制改革)如果以它们被设想的方式实行的话，可以带来哪怕是最微小的希望。”而且，在法案生效的1986年，经济学家大卫•G•达威斯也同意莱特的观点，他写道：“很有意思的改革┄┄在当前的政治制度下是注定要失败的。”

　　他们俩人悲观的评价并非只是少数的意见，实际上几乎所有税制改革过程的参与者，包括议员与游说者，都一直认为这项努力将是徒劳的。国务卿乔治•肖尔兹(他因为帮助里根实现理想而受人尊重)根据他在尼克松政府任财政秘书的经验总结说：“尽管税制改革作为一个政治口号受到欢迎，但许多重要税收优惠措施的取消将会遭受极大的阻力，以致于会使总统的任何这方面的提案都通不过。”

　　为什么人们普遍悲观呢？毕竟，多年来经济学家们一直建议通过税制改革来实现公平和促进经济增长。当时的民意测验显示公众对生活现状多有不满，而在1985年当里根赢得他压倒性的连任竞选胜利后，这位很受欢迎的总统也开始加快这个问题的解决。人们之所以普遍悲观也许是因为过去这方面令人不快的经历、使人畏缩的制度性障碍以及最有影响的政治行为理论的说服的综合作用。

　　1、渐进主义传统

　　从历史上几乎找不出可以使我们对综合性税制改革的生效前景产生乐观情绪的理由，因为多年来联邦所得税体系一直以拒绝做根本性的改变而著称。税收的确是“渐进式”政策制定──在立法上对现有的税收政策不断的做微小改进──的极好例子。实际上，与彻底的税制改革相对应的是长期对税法做微小的改进以达到大量积累的目的。一个主要趋势是被叫做“税务成本”的特殊税收利益的扩增，而这一点从改革措施不断推出也可以看出。因为这个原因，即使是这一综合性税制改革最积极的支持者，过去的经验也常使他们发出这样的疑问：它是否是一个不可能完成的任务？

　　2、麦迪逊式的挫折

　　这种模式决不是税收问题所独有的。“我们的政治系统是基于防止激进改革而设计的，”政治学家诺曼•奥斯汀观察道，“整个系统的所有要素在建构时都对可能起翻天覆地变化的东西持一种怀疑的眼光。”

　　很大程度上，这种制度性的谨慎态度反映了国家的宪法传统。两百年前当建国者们勾勒出基本的法律蓝图时，他们首先考虑是如何保障自由，他们设计了这样一套治理框架，它能使民众的激情冷却下来并对当权者进行限制。权力被分割，进而达到限权的目的。尽管这套侵权与制衡体系在保证一个自由、稳定、民主的政府方面总体上是成功的，但它似乎也是“在人类已知发明中在无所事事方面做得最成功的一个”。

　　与世界上大多数民主国家的立法系统所不同的，美国的行政与立法系统之间缺乏直接的联系。美国总统并不能确保他的政党在国会一定是多数的，甚至不能保证在宾夕法尼亚大街另一端办公的他的党员会投票支持他的提案。实际上，所有的法案都必须经过被很恰当地称为“国会山障碍赛”的一系列过程，包括各种委员会、领导层以及两个各自独立而又独特的上下两院的议员，它们都必须要在上下两院间反复调和以便被通过。最终，所有的立法还必须经过总统本人的签字，因为他是宪政结构第三构成要素的代表。所以，法案的签署就像圣经中所描绘的婚筵那样──“喊了很多人，但来的却很少” ──也就不奇怪了。

　　过去的两个世纪里，美国这套系统里的许多结构性细节已经作了改变，但联邦政府依然被认为反应太慢，行动犹豫，而政治上的拖延与僵局倾向性对追求意识形态上变革的改革者来说是导致失败的原因之一。在50、60年代，对这些遗留的结构性的惰性很不耐烦的是民主党人，但到了80年代，则变成了激进的共和党人。

　　70年代的潮流是加强了这种权力的分化，无论是对整个政府还是单个税收政策领域来说都是如此。在70年代的早期，国会在越战与水门事件期间，通过主张自己在预算制定、外交事务以及其他政策领域拥有更多的权力，开始对总统滥用权力提出挑战。同样重要的是，新一代的年轻议员对他们的领导人及程序开始反感。随着权力逐步分散到各小组委员会和个人，排资论辈及委员会内主席寡头垄断的做法开始松动。新的程序委员会的活动及投票过程都是开放的，以便公众更好地监督，而这些在过去都是私下进行的。

　　3、利益集团

　　显而易见的历史和制度性的障碍导致的悲观情绪被盛行的政治与经济行为模式进一步强化。无论是政治家凭直觉获得的，还是由学者所严谨地表达的，大家都认为改革的阻力将是异常的大。

　　一个在政策的制定过程中起重要乃至决定性作用的角色是有组织的利益集团。著名的群体行为理论家亚瑟•本特莱认为社会无非是由这些群体所组成的联合体，在分析完一个社会的所有群体之后，“所有的东西都分析明白了，” 他写道，“当我说所有时，我指的就是所有东西。”到1980年为止，国会的游说团体数目是议员人数的8倍。

　　这一趋势的重要性可以通过某些理论来理解，这些理论揭示了政治行为的经济基础。从“理性选择”角度看，分析学家们认为实际的政治过程被有组织的利益集团所控制是完全正常的。他们认为一个普通的、具有正常理性的公民是不会为了自己的利益花费时间来试图影响政府，因为收集信息与采取行动的成本几乎可以肯定将超过所得的利益。而且，他们中的改革者还必须克服“搭便车”问题：改革的好处可以许多人享有，包括那些最不积极的旁观者，而成本却是由行动者来承受。

　　坚持理性选择理论的分析家们认为，税收政策将被那些有组织的利益集团所支配，因为他们寻求足够量的税收优势，以便使自己获得额外好处。而且，大量的各种各样的特殊利益集团以及改革者应该力图消除的税务违法行为恰恰给出了威尔逊称之为“客户政治学”的例证，一旦获得了某项利益，这些利益集团当然就会极力去游说反对对它进行改革。这样一套逻辑可以用来预期税制改革的失败。经济学家大卫•G•达威斯认为“绝大多数纳税人还是很理性的对税收事项保持漠然”，然而，“国会的财税委员会却几乎成为有高度组织的、财力雄厚、专为某个目的的利益集团的囚犯，这些强大的组织对税法施加的影响与它们自身的规模是不成比例的。”

　　结论

　　综合考虑，政治过程似乎阻碍了税法改革在第99届国会的通过。客观的怀疑者与坦率的反对者超过了改革的支持者。在整个华盛顿，说客与议员们都把自己的名声，甚至职业前景作为赌注压在税制改革法案的失败上。

　　但在被提交初次讨论的13个月后，税收改革还是获得了国会以通过并由总统签署。它的通过是一个意外的政治事件，因为人们认为需要的改革条件还极少具备。一些关键性的障碍是在“法案不会终结”的信念下被克服的。

　　对这一戏剧性变化的探究不但有助于阐明税法改革获得通过的原因，也有助于我们对政治系统最近一些变化的理解，那就是为什么这些非渐进式的政策跨越比我们预想的要容易。税法改革并非是立法的经典案例，但它的确是基础性政策转变过程中受到的制度性障碍方面很有说服力的案例。它的通过表明美国政府已经变得不再像过去那样僵化，而这一点曾经让政治评论员们长期担心，无论是结构性分裂、党人的分化、利益集团的压力，抑或是缺乏公众的强力支持，都没能阻挡这项创造性的政策转变成法律。

　　所以，税法改革的事例对于以下三个理论都有重要的预示，而正是这三个理论使我们对政治过程和政策制定的理解结构化：（1）多元主义/渐进主义学派；（2）总统性/多数主义模式；（3）概念性/企业家式的视角。大体上包括：

　　这项具有长远意义的立法在缺乏强有力支持却又面对强大阻力的情况下获得了通过，这与多元主义/渐进主义观点认为的政策的制定主要是一个在各种对抗性群体间取得平衡的过程是矛盾的。税法改革没有反映出不同群体间力量的平衡，也并没有表现出在这种多元化政治下通常都会具有的法律方面谨慎的、渐进式的改变。

　　税法改革的通过与许多政治改革家们所赞同的总统性/多数主义模式的许多重要方面也是不一致的，虽然该模式确实可以解释其他一些非渐进式的政策。尤其是，税法改革并不是总统出于一个受人欢迎的目的而动员党内多数人来支持的结果。

　　税法改革的通过只是部分表明了受专家和政治家的影响，他们并不是通过的手段来施加这种影响，而是通过他们好的点子。尽管这些个体在政策研究的文献资料中占有重要地位，但是，光凭他们显然是不可能让税法改革法案通过的。

　　正因为这些原因，税法改革法案的通过是具有重要意义的，这不仅对于经济方面的短期影响、联邦预算和几百万美国家庭的税后收入是如此，而且对于政治过程和政治家的激励，以及有时意想不到的对立法方面的制度性调整的经验教训也是如此。

　　表格1-1：1986年税法改革法案的关键条款

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　　减少了

　　 个人税级数从14减到2；

　　 个人税率从50%的最高边际税率减到28%；

　　 企业所得税从最高税率46%减到34%，另外两个较低税级的税率分别是15%和25%。

　　增加了

　　 从1989开始，标准扣除额（过去叫“零税级”额）对单个纳税人来讲从2,480美元增加到3,000美元，而对已婚夫妇个人则从3,670美元增加到5,000美元，附属性免税额则从1,080美元增加到2,000美元；

　　 放宽了对有孩子的低收入家庭的劳动所得课税扣除额；

　　 通过适用双亲封顶税率来增加孩子在14岁以下家庭超过1,000美元的非劳动所得收入的税收；

　　 通过增加优惠和调节项目以及将提高税率到21%来增加可替代个人最低税（alternative individual minimum tax,AMT）；

　　 通过创设一个20%的可替代最低税（有40,000美元的免税额）取代原先的附加最低税来增加企业最低税；

　　 加大了对漏税、诈税的处罚力度；

　　废除了

　　 对州与当地消售税的扣除额；

　　 在1990年逐步废除了对消费者利益（如信用卡、汽车和学生贷款）的扣除额；

　　 对双收入家庭的“婚姻困难” 扣除额；

　　 政治捐款的50美元免税额；

　　 红利收入的100美元免税额；

　　 “私人性”的地方性公债的所得免税；

　　 所得平均化条款；

　　 长期资本收益的60%的减免，并将其他所有资本收益（中、短期）作为一般所得来对待；

　　 解雇补偿金的免税；

　　 领养孩子费用的减免；

　　 对大部分奖金与奖励的免税；

　　 无项目者慈善捐赠的减免；

　　 教育旅行的减免；

　　 对老人和盲人的额外个人减免；

　　 农民的除草费用扣除；

　　 公司资本收益的较低税率；

　　 1985年10月31日后投入使用的机器、汽车或其他财产方面的商业支出所享有的投资赋税优惠

　　限制或改变了

　　 医疗及牙科支出的扣除从原先占收入的5%提高到7.5%；

　　 对个人养老金帐户（IRAs）和401(K)计划投入的减免；

　　 商务用餐及娱乐80%的支出的减免；

　　 符合条件的第一或第二套房子的抵押贷款收益减免；

　　 对奖学金和助学金的免税；

　　 对家庭办公费用的减免；

　　 对收入纳税人的个人减免以及15%的较低税率；

　　 地方性债券的报告制度；

　　 国外课税扣除；

　　 通过确立一个2%的封底所得，改变了许多各种各样的个人和雇员商务费用减免（包括与就业相关的培训、专业性和工会性会费、与工作有关的工具及供给、税与投资商议以及找工作的花费）

　　 商务巡游旅行的减免；

　　 有历史保存价值建筑的复原和低收入者住房的供给的扣除额度；

　　 研究与开发减免；

　　 加速成本复原系统（ACRS）下商业资产折旧制度。

　　保留了

　　州和当地的所得、房地产以及个人资产的纳税扣除；

　　主要住宅和第二套住宅或度假房子的抵押收益减免；

　　“公共性”地方公债所得的减免；

　　个人住房出售所得的纳税延期；

　　孩子及其他受受抚养者的医疗费用课税扣除；

　　老人及永久性完全残废者的课税扣除；

　　赡养支出、商业馈赠及赌博损失的减免；

　　雇主提供的额外收益、人寿保险收益、工作补偿金以及退伍军人残疾抚恤金的免税；

　　保护自然资源方面的税收激励（包括石油和天然气开采、木材种植以及太阳能和地势能源）。