“我感觉我们就像刚刚参加完毕税制改革的世界职业棒球大赛一样，并且，美国人民获得了胜利。”当罗纳德•里根总统在1986年10月22日签署法令使他这项第二个任期内首要的国内立法动议生效时如是说，他还认为这项新税制法案“是来自国会的最好的扶贫议案，最佳的家庭富裕措施，以及最棒的就业促进计划”，并且“是一场追求公正的彻底胜利，在未来能把美国引向技术创新和经济增长，并使美国的竞争力和增长能力保持到21世纪”。

　　实际上，1986年税制改革法案也许并不配得总统给予它的赞美之词。许多评论家在这个问题上都有所保留，例如，经济学家亨利•J•亚伦后来警告说，尽管税收改革法案是一个“巨大的进步”，但它并不是像里根总统宣称的那样是一项政策革命，也并没有开创一个税制简化与经济增长的新时代，也并没有“消除税务系统的扭曲或混乱”。一些批评家，比如凯夫伦公司的总经理乔治•M•凯乐甚至将它贬为是“税制畸形┅┅可怕的巨大退步”。

　　但是所有的观察家还是同意1986年发生了一些不寻常的事情。没有任何先前的所得税条例能达到1986税制改革法案的深度与广度，这份900页的文件改变了美国税法的绝大多数条款，并造就了1986年的“国内财政法”。

　　尤其是在政治领域，1986年税制改革法案无异于一个现代的奇迹。税制改革长期以来一直被认为是政治诉求领域里最唐吉诃德式的理想。尽管人们对税务系统的许多方面存在不满，包括政府内外的专家、公众以及国会议员，但几乎没有一个决策者真正打算去设计一个替代的系统和达成某种共识。即使对这一理想的主要支持者来说也是如此。

　　因此，在最初看来，税制改革是最不可能实现的长期目标，从一些中期的角度来看，它似乎也是最没有希望的。虽然如此，税制改革法案还是起死回生了，并成为新闻报道、著名观察家以及改革参与者们本身所寄予希望的对象。正如圣•罗伯特•伯克伍德所说的那样，经过23个月后(从1984年财政部那个叫“财政一号”的计划开始)，一切都从“停滞不前”变为“不可阻挡”。白宫与国会那些最初并不怎么热衷的政治家们开始不顾一些人的反对推行全面的税制改革，并受到了公众(他们中的大部分人其实并不太关心)不是很明显的欢迎。他们的想法与观念之所以会改变，是因为那些立法者们为了迎接这个新理想而不顾自己对富有组织的选民做出的历史性承诺。

　　他们采用的这一法规改变了如此多的美国税法典条款，以致达到对想象力与词汇量考验的地步。正如一家主要的会计公司后来警告它的客户所说的那样：“对纳税人与税务顾问来说，描述(该法案)与给出如何掌握其惊人的信息量的方法将是一个挑战。这项法规需要很高的智慧与知识(去理解它)┅┅改变的重要性不应被过分夸大。”

　　但是，该法规的主要条款(其简要见表格1-1)并不是一个拼凑物，而是一个有机联系的整体，国会的立法活动如果不是基于一套新的税收哲学，也至少是基于若干明确的哲学性的税收信念。尽管美国有关税的传统价值与做法并没有被完全抛弃，但1986年的税制改革法案更多还是受到近期理论与目标的巨大影响，尤其是“税收扁平化”理论：对所有收入确立一个单一的、较低的税率。正如所采用的那样，税制改革从一个柏拉图式的理想出发，但却通过更少的税级、更低的税率和更宽的可应税收入实现了这一目标，并维持了二战后私人公司在税收中所占份额不断增长的势头。

　　更少的税级。在税制改革法案下，税级数(税率从11%至50%)从1986年15个减少到1987(一个过渡年份)的5个，并在1988进一步减为2个(税率从15%到28%)后一直保持这个数。税制改革法案近乎抛弃了所得税体系从1913年设立以来一直所保持的成熟的税率结构，使得富人们不再像以前那样要比中上阶层中的多数人承受高得多的税率。在企业税方面也是如此，税级从5个减少到了3个。

　　对总统来讲，这一改变只是税制改革法案最引以为豪的特征之一。在签署这一法案时，他警告说所得税“高累进税的本质打击了私人经济生活的关键点，因为它惩罚了一直作为我们经济推动力的辛勤工作和额外劳动”。他还认为，如此“沉重的”税负对美国的建国者们来说也是不可想象的，因为企业家们的“言论自由”跟写作者与发表言论者一样值得政府给予保护，而它却侵犯了他们的“言论自由”。

　　实际上，与实践相比，税率上的累进制在理论上受到了更彻底的抛弃。税制改革法案被设计成要在各个阶层间实现“分配上的中性”，而一些研究也显示，它实际上使部分中下层人们负担的税负转嫁给了高收入纳税人。因为大量的企图、违犯以及漏洞已经根植于应税收入之中，少数干得好的个人实际上缴纳的是法定最高税率，这个数字在60、70年代里一度达到70%到91%。税制改革法案也有利于低收入者，因为随着标准扣除与个人免税额度的提高，以及所得课税扣除的放宽，使得六百万穷人免除了纳税义务。但是，1986年税制改革法案在美国政策上的一个历史性的变化是它让年收入30万美元的家庭与年收入只有这十分之一的家庭承担同样的税率。

　　更低的税率。取代对结构累进制崇拜的是一个新的经济方面的推崇：更低的税率。华盛顿的政策制定者们要弄明白的是“（税率）究竟可以有多低”，但他们是在危险的边缘跳舞，因为他们已经舍弃了一系列优先性的经济与社会目标。最高边际税率──纳税人每赚额外的一美元要付给政府的数额──从1986最高可占收入的50%降低到最高只有28%，而里根总统就任总统的1981曾高达70%。企业税率也是如此，从最高的46%减到34%。尽管最初并非以减税为目的，但人们还是期待税制改革法案能让三分之二的个人纳税人少纳税。

　　而且，总统还称赞了这些成就，认为借助该法案，“美国的税率在主要工业化国家里将是最低的”。确实，国外最高税率从西德的56%到日本的70%不等。新的美国最高税率实际上比英国29%的最低税率还要低。

　　更宽的税基。税制改革法案通过取消许多传统税收政策上允许的免税、赊欠期以及扣除扩大了税基，并且这种减少或限制措施还在加强。正如表1-1所揭示的那样，它们包括一些针对一般民众权益的条款，比如消费额的扣除、州销售税、个人养老金帐户、医疗费用以及双收入家庭，其他像令人称道的资本收益税收安排和投资赋税优惠则主要使企业与“干得好的个人”受益。只有少部分的个人免税、扣除，包括州和当地的所得税与财产税、住房抵押收益和雇主支付的额外福利，没有被国会的议案所取消。并且，因为税率更低的原故，它们的总价值减少高达40%。

　　以上这些改变包括其他像采用替代的更严格的最低税率，填补了大量的漏洞，并减少了逃税机会。总之，它们使得总统强调 “每个人都将公平税负”。用这种方式扩大税基也是为获得低税率而带来的好处所必须承受的代价，低税率之所以在没有造成联邦税大幅减少的前提下依然可行，就是因为税制改革法案使征税对象扩大了。

　　更高的企业成本。最终，税制改革法案明显偏离了里根任期早期曾推崇过的税收政策制定的另一个趋势：将税赋从企业转向个人。实际上，美国企业在1991年承受了1200亿美元的损失，同时个人税负方面则相应的减少。投资赋税优惠的取消是最主要的因素，但税金计算方式的改变以及新的更严格的企业最低税率也明显加重了企业的负担。结果，在法案生效的第一年里，那些过去因为不负担或负担很少的联邦税而大量兴旺的大企业似乎成了“稀有物种”。

　　然而，而企业领域内部，税制改革法案产生的影响因为税收等级的不同差异很大，它实际上主要的影响是使不同部门的有效税率分成若干等级。例如，新的一篮子税负从总体上使制造业部门所受的打击比服务部门更大。

　　这方面的改变在政治上带来的影响或许是最明显的，因为里根政府与共和党恰恰被认为是偏向对政府有强大影响力的商界。在里根总统的第一年任期内，为了促进投资与经济增长，他起动了旨在增加企业利润的减税计划。然而，税制改革法案却朝着另个方向改变，因为它加重了企业税负并取消了鼓励投资的特别措施。对此，总统本人并没有做出解释。