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我国开征环境保护税的国际借鉴与立法选择
周海华

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【摘要】征收环境保护税是从经济角度树立环境意识的一个重要手段。研究制定有关保护资源与环境、治理污染的税收政策,发挥税收的经济杠杆在促进环保事业中的作用。本论文通过对国外开征环境税的分析,旨在提出适合我国国情的开征环境保护税的立法选择与实践。
【关键词】环境保护税 国际借鉴 立法选择
【正文】

  我国改革开放以来,经济获得了极大的发展,但在发展经济时,应摒弃过去高消耗、高污染、先污染、后治理的传统发展模式,及时采取环境保护与经济发展并重的可持续发展战略。除了进行宣传增加全民环境意识以外,在市场经济体制中利用经济手段也是最有效的途径之一。其中通过对资源开采、环境污染等的征税将直接影响到纳税人的切身利益,也最容易使其环境意识转变为行为方式。

  一、环境保护税的经济学理论

  环境保护税是国家为了调节环境污染行为、筹集环境保护资金、实现特定的资源与环境保护而对造成环境污染行为的单位和个人依法征收的一种特定税。它是利用税收杠杆促进生态环境优化的一种有效方式。

  环境税收可以溯源到英国“福利经济学之父”庇古的外部性理论。他认为,在市场经济运行中,由于自然环境提供的服务不能在市场上进行交易,因此,市场机制无法对经济运行主体在生产和消费过程中可能产生的副产品-----环境污染和生态破坏发挥作用。这种以危害自然为表现形式的外部性成本(也称社会成本)发生在市场体系之外,庇古称之为“负的外部性”。为了克服“负的外部性”所导致的边际私人成本和边际社会成本之间的差异,他认为政府理所应当负起责任,实施干预。从政府的干预行为来看,解决环境污染和生态破坏问题可采用行政、法律和经济手段,而税收作为政府的经济干预手段,对保护环境是不可或缺的,也就是说通过税收手段来调节,引导生产者和消费者的行为,使其外部性内部化。

   环境资源产权的不安全或不存在也是开征环境保护税的经济学依据之一。产权是有效利用、交换、保存、管理资源和对资源进行投资的先决条件,而在现实中,自然资源的产权往往很难符合明确、安全、可转移和可实行等项要求,这就使资源处于随时被损害的状况,许多污染也因此而得不到有效的控制。另外,从公共产品理论来看,生态环境从性质上将属于公共产品的范畴,具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性,这些特性决定了环境这种公共产品只能由政府来提供。因此,政府开征环境保护税,以税收作为环境提供的服务的价格,通过提供环境这种公共产品来取得收入,其理由是充足的,这也从价值论上很好地解决了环境这种公共产品的供应与其费用来源的关系问题。

  二、我国开征环境保护税的现实基础

  我国现行税制中有关环境保护的条款,为环境保护税的开征提供了客观条件。自改革开放以来,我国的税收制度虽然历经多次改革、调整,但始终将保护环境作为税制建设的一项重要内容,虽然目前还没有设立以保护环境为课征目的的独立税种,但某些税种的规定也具有直接或间接的环保因素。另外,可持续发展观念的认同是开征环境保护税的主观条件。如何实现人与自然的和谐,日益受到人们的关注,而税收手段的利用已经成为我国的一个重要经济政策手段之一,明确列入了政府文件,这为开征环境保护税、实现以经济增长为核心的税制向以可持续发展为核心的税制的转化准备了主观条件。

  但是,面对日趋严峻的环境状况,相对于社会经济可持续发展战略目标和社会主义市场经济发展的客观要求,我国目前的税收措施所发挥的作用还远远不够。首先,我国缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税种,即环境保护税。而此类税种在环境税收制度中应处于主体地位,这种缺位既限制了税收对污染、破坏环境行为的调控力度,也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源,弱化了税收的环境保护作用。其次,我国现行的环境保护税收措施也需要进一步完善。其存在的问题:一是现行税制中为贯彻环境保护政策而采取的税收优惠措施的形式比较单一,主要限于减税和免税,受益面比较窄,缺乏针对性和灵活性,而且显得力度不足,影响了实施效果;二是资源税、消费税中的环境保护措施显得比较粗糙,仍有进一步改进、细化的必要。 所以,为维护生态平衡,促进人与自然的协调发展,完善我国的环境税收制度已势在必行。

  三、国外开征环境税的借鉴意义

  1.国外环境保护税的税收中性原则。税收中性西方税收学界所倡导的税收原则之一,指国家征税以不干预市场经济运行,平等对待一切纳税人为目标的税收制度。现在更多的经济学家认为,要求一国的税制都按照中性原则建立是困难的,税收的中性和非中性要视税收是否有利于经济运转来决定,在一些发达国家,总体的税负水平已经较高,开征任何一种新税都有可能遇到较多阻力。因此,为了推行具有重要经济意义的环境税,一些发达国家都采取税收中性政策,通过对纳税人进行补偿、补贴或者减税的形式,给予其所支付的环境税以一定的补偿。

  税收返还的方式通常有三种:一是直接返还给纳税人,包括直接将税款退还纳税人治理污染或用于刺激其投入于环境保护领域,向纳税人提供信息和培训等。二是返还于相关领域,如部分来自固体废物税的税款返回到废物管理和处理领域。三是减少其他税收,如收入税、劳动力税、资本税和消费税等。例如荷兰于1996年开始征收的能源税主要由最终消费者(包括家庭和商业机构等)负担,而政府则通过改革个人所得税,提高免税额度,或通过提高商业机构的扣税标准、降低公司税率等方式,将税收收入一部分补偿给消费者。

   2.将税负逐步从对收入征税转移到对环境有害的行为征税。环境损害行为具有很强的负外部性,即市场主体对环境所造成的不利影响往往转嫁给全社会而其自身并不承担相应的责任。但同时环境保护行为具有很强的正外部性,即市场主体对环境改善所带来的利益并不能独享,却要独自承担环境改善的全部成本。所以,应该建立相应的激励机制,以解决环境保护问题上“搭便车”的机会主义行为。发达国家环境税改革的核心是进行税负转移。主要有两种模式:一是根据环境保护的要求重新改组税制结构。以挪威、芬兰、丹麦、瑞典等北欧国家为代表,这些国家通过进行税收整体结构的调整,将环境税税收重点从对收入征税逐步转移到对环境有害的行为征税,也即是在劳务和自然资源及污染之间进行税收重新分配,将税收重点逐步从工资收入向对环境有副作用的消费和生产转化。二是“零打碎敲”的方式。以比利时、法国、瑞士等国为代表,这些国家主要是通过增加新税和调整现行税收的方式为环境保护提供刺激作用。但这种模式的改革力度显然不如第一种模式,因为环境税的运用仍然局限于一个较小的框架内。

  3.从国外环境税的征收方面来看,主要有两大特点:一是环境税种类呈多样化趋势。发达国家的环境税多半以能源税收为主体,且税种多样化。例如丹麦是欧盟中最早进行环境税改革的国家之一,自1993年议会通过环境税改革以来,增加了对汽油、柴油、电、煤等的征税,其环境和能源税已占该国税收总额的10%左右。荷兰是实施环境税较为成功的国家之一,荷兰政府设置的环境税有燃料税、水污染税、土壤保护税、汽车特别税、石油产品税等十几种之多。二是注重税率差别和税收减免的调节作用。为了提供正确的市场和价格信号,更好地引导人们的行为,完善国家的激励机制,发达国家的环境税注重税率差别和税收减免的调节作用。如荷兰的垃圾税是对产生、收集垃圾的业主征收。

  综上,笔者认为国外的现行环境保护税收政策与制度,对我国开征环境保护税的最直接的启示有以下两点:

  第一,公民自觉的环保和纳税意识是基础,完善的环保立法和有效的税收征管是保障。比如美国通过广泛的宣传教育着力增强公民的环保和纳税意识,将主要由政府重视的环保工作变成全民参与、人人重视的环保事业,使之有了广泛坚实的基础。并且通过完善的环保立法,使税收等经济政策均能严格依法执行,大大减少了偷逃税款的现象。相比之下,仅我国的排污收费,其漏交率就在30%以上。今后,在宣传教育力度、加强税收征管和完善相关立法上要狠下工夫,切实做出成效。

  第二,我国应采取“费改税”的方式,在总结排污费征收经验的基础上,开征环境保护税。在排污收费改为污染征税之后,环境保护税成为专项的生态税收之一。虽然征收排污费同征收污染税的原理一样,都是使污染者为维护一定的环境质量支付代价,但收费改为征税,可使征管工作统一到税务部门,并更具法律效力。由于税收具有其他措施不可比拟的优越性,因此,应从实际出发,不断采取措施,积极、稳妥地将排污收费政策过渡到污染征税制度,从而发挥其更大效用。

  四、我国开征环境保护税的立法选择

  1.环境保护税的课征对象。环境保护税的课征对象应是直接污染环境的行为和在消费过程中会造成环境污染的产品。从税收的公平性考虑,环境保护税的征收范围应具有普遍性,即凡属此类行为和产品均应纳入课征范围。我国应采取循序渐进的办法,先从重点污染源和易于征管的课征对象入手,待取得经验、条件成熟后再扩大征收范围。这是因为我国目前缺乏这一税种的制度设计和征收管理经验,在开征此税的初期,课征范围不宜太宽。目前,应列入环境保护税征收范围的首先是排放各种废气、废水和固体废物(包括工业生产中产生的废渣及各类污染环境的工业垃圾)的行为。

  2.环境保护税的纳税人。根据“污染者付费”的原则,环境保护税应对污染环境者课征。但是,在税收实践中,为了易于控制税源和便利征收管理,对环境保护税的纳税人可做出不同的选择,通过税负的“转嫁”,借助于价格机制,达到课征目的。我国环境保护税的纳税人应暂定为从事应税排污行为和生产应税包装物的企业、企业性单位和个体经营者。对行政事业单位和居民暂不征收。

   3.环境保护税的计税依据和税率。(1)对应税排污行为,以污染物的实际排放量为计税依据,采用定额税率,实行从量定额课征。对实际排放量难以确定的,可根据纳税人的设备生产能力及实际产量等相关指标测算排放量,作为计税依据。为鼓励纳税人积极治理污染,应制定出各种废水、废气和固体废物的排放质量标准,对未超过标准的,允许免税排放。对超过标准的,则应根据其不同类别设置税目,视其对环境的污染程度,确定高低不同的税率。 (2)对应税包装物,可根据纳税人的应税销售收入按比例税率课征,也可以按销售数量采用定额税率课征。

  4.其它税收配套措施。严格实施并研究制定对开展资源节约、废弃物循环利用和生产再生资源产品的税收优惠政策。鼓励对环保技术的研究、开发、引进和使用,鼓励环保产品的生产和使用,鼓励环保投资和环保行为。加快消费税和增值税的改革,对在生产和消费过程中产生污染的产品采用较高的消费税作为直接环境税的补充,探索实行消费型增值税。通过这些工作,使生产、消费各环节实现废弃物的减量化、无害化,实现环境治理模式由末端治理向源头和全过程控制的转变。

  

【作者简介】
    周海华(1979.5-),女,安徽亳州人,环境与资源保护法学硕士,西南大学法学院讲师,主要研究方向:环境法学、经济法学。
【参考资料】
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  2.郭庆旺.税收与经济发展[M],中国财政经济出版社1995年出版。 
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