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中央与地方关系比较研究
──以单一制国家为例
汤振华

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【摘要】中央与地方关系是一国最基本的政治关系之一,妥善处理这一关系是任何国家无法回避且必须实现的重大问题。单一制国家处理中央地方关系主要有以法国为代表的单一集权模式和以英国为代表的单一分权模式两种模式。我国是传统型单一制国家,考察法、英两国中央地方关系实践,对我国妥善处理中央与地方关系具有重大借鉴意义。
【关键词】中央与地方关系;单一制;比较;启示
【正文】

  中央与地方关系是一个国家最基本的政治关系之一,这一基本政治关系直接关涉到国家的政治、经济、社会生活各个方面。如何妥善处理中央与地方关系,是世界各国普遍面临的重要课题。我国在新中国成立后至实行改革开放以前的时期内,中央与地方关系长期处于不合理运行状态,未能理顺二者之间关系;实行改革开放以后,随着社会主义市场经济的发展,中央与地方旧有关系格局日益瓦解,逐渐朝向新的、合理的关系格局发展。但是,这只是一种发展方向,距离真正建立科学、合理的中央地方关系仍尚有较长路程要走。西方美、英、法等实行市场经济体制的法治国家,在其历史发展过程中,依靠法律、经济手段,形成了比较规范合理的中央地方关系,积累了丰富的实践经验。由于在国家结构形式上,我国与英、法两国相同,都是单一制国家。因而,考察英、法两国处理中央与地方关系的理念、方法、措施等,对于我国构建起科学规范的中央地方关系具有重大借鉴意义。

  一、 中央与地方关系的理论探讨

  中央与地方关系是现代任何一个国家政治生活中重大而又无法回避的基本政治问题。如何解决好这一基本政治问题,事关国家统一、政治稳定、经济发展和社会和谐进步的大局。对于中央与地方关系,不论是西方资本主义学者,还是马列主义思想家,都给予了高度重视,并产生了诸多理论学说与观点。

  (一) 西方资本主义学者关于中央地方关系学说

  西方资本主义学者针对资本主义国家发展过程中不断出现的中央地方矛盾,较早地对中央地方关系问题进行了系统研究,形成了一系列理论观点。早期西方学者是从静态层面来研究中央与地方关系的。这种研究取向最早表述是在1851年英国法学家史密斯出版的《地方自治与中央集权》一书中,其提出了中央集权与地方自治不能偏颇的“史密斯主义”。20世纪70年代以来,相关研究成果更是叠彩纷呈。如1980年由G•W•琼斯主编的《中央与地方政府关系研究的新方法》,主要讨论了用什么样的思维方法来研究中央地方关系。1982年P•桑德斯发表《为什么要研究中央与地方的关系?》一文,阐述了研究中央地方关系的重要意义。1985年伊夫•梅尼、文森特•赖特主编《西欧国家中央与地方的关系》一书,分析了西欧英、法、德、西、意、比六国的中央与地方之间的各种关系。1992年戴维•米勒主编的《布莱克维尔政治学百科全书》中相关词条对中央与地方关系作了相对科学的定义。从目前对中央与地方关系模式研究成果来看,影响较大的有拉焦尔的中央与地方关系三模式说、罗斯中央与地方“依存构想”、艾伦词条等三种主流理论学说。

  1、 拉焦尔“三模式”说

  法国学者拉焦尔在其1968年出版的《行政部门的机构》一书中,概括了中央与地方关系分权的三种类型:(1)中央与地方政治性分权。即一般是在联邦之下分权,是中央当局与地方政治共同体之间的权限分离。地方政府与中央政府的关系是对等的,地方相对于中央是独立的政治实体;(2)中央与地方行政性分权。即地方政府与中央政府不存在对等关系,地方拥有一定程度的自治,在财政上享有部分自治权,地方政府有时必须服从中央政府;(3)中央与地方行政权转让。即中央向从属于中央政府的地方转让部分权限,地方政府是中央政府的派生机构,完全服从中央政府。[1]

  2、 罗斯的“依存构想”

  英国政治学家罗斯在其著《从中心政府到民族范围的政府》一书中认为,中央与地方关系过去一直被当作一个中央与一个地方关系来论述,但事实并非如此。认为不是一个中央与一个地方的关系,而是复数中央与多数地方之间的关系,而且地方上也有自律性。根据多种多样的依存方式、依存程度、依存结构,可以划分为四种类型:相互依存,地方单方面依存于中央,中央单方面依存于地方,相互独立。[2]

  3、 艾伦词条中的“两类型”

  英国学者艾伦在〈布莱克韦尔政治学百科全书〉中专门分析了中央与地方关系。通过分析世界各国中央与地方关系发展史,其把中央与地方之间的关系归结为两类,即合伙型与代理型。所谓合伙型,即把地方看成是与中央或多或少平等的合作者,中央政府与地方政府不具有对抗性,地方政府在本质上被看作是社区在国家组织中的一种自我表现形式,中央与地方在共同事务中能够很好合作共事。所谓代理型,即认为地方直接或间接地被控制在强有力的君主制度之下,地方政府基本上被看成是中央的一个下级代理机构,它的存在目的即是为中央政府提供服务而不是代表地方。[3]

  (二) 马列主义学者关于中央与地方关系学说

  此处马列主义学者关于中央地方关系学说主要是指包括马克思、恩格斯和列宁等马列主义经典作家以及毛泽东、邓小平等老一辈无产阶级革命家关于处理中央地方关系的一系列理论观点。马列主义学者关于中央地方关系学说对我国处理中央地方关系具有重大指导意义。

  1、 马克思、恩格斯的论说

  马克思、恩格斯作为无产阶级革命理论的创始人,虽然没有对中央与地方关系进行专门系统的研究,但在他们相关论著中,他们从不同角度对此都有过精辟的分析和深刻的阐述。他们通过大量历史研究,论证了国家实行中央集权的必然性。尽管对中央集权如此深信不疑,但他们还是看到中央集权的一些弊端,因而,坚决反对中央高度集权,特别是个人高度集权。他们特别强调,他们所讲的中央集权制是集中人民群众意志的、中央集体掌握权力的集权制。这种中央集权制,要求中央集中的权力是有限度的,不是国家所有的权力都必须由中央来掌握,而是把必要的权力集中在中央,而把其他权力留给地方。 [4]这就形成了地方自治的客观基础。

  2、 列宁的论说

  列宁在国家结构形式问题上曾经历了一个由坚决反对联邦制到赞成联邦制的重大转折。但这一转折,并未能彻底解决好中央与地方的关系。为能很好地解决这一问题,列宁提出用民主集中制来处理中央与地方的关系。他一再强调,他所主张的集中制是在民主基础上的集中,这种民主集中体现在中央与地方关系上,就是既要坚持中央的统一领导,又要充分发挥地方的积极作用。他又强调,根据民主集中制原则处理中央与地方的关系,还必须考虑到民族因素。他坚持认为,实行民主集中制,既要实现地方自治,又要实现民族区域自治。[5]

  3、 毛泽东的论说

  新中国成立后,以毛泽东为核心的党中央从实际出发,构建了符合我国国情的单一制国家结构形式。“中国单一制国家结构形式的建构,为中央与地方关系的协调、改革和完善奠定了制度前提,中央与地方各级政府之间的相互关系和事权划分,必须在单一制的国家结构框架内进行,决不能改变国家结构形式,各级行政区域必须接受中央政府的统一领导,民族自治地方也不例外。” [6]1956年,毛泽东发表《论十大关系》的重要讲话,对中央与地方关系问题进行系统阐述。其认为处理好这一关系,对党对国家都是一个非常重要的问题;为正确处理好这一关系,必须充分发挥中央、地方两个积极性;主张在巩固中央统一领导的前提下,扩大地方权利,给地方更多的独立性,使其办更多的事情。

  4、 邓小平的论说

  实行改革开放以后,针对之前我国权力高度集中现象,邓小平分析了其严重危害,认为“权力过分集中,越来越不能适应社会主义事业的发展”, [7]因而,特别强调要对高度集权体制进行改革。1980年8月,邓小平发表《党和国家领导制度的改革》重要讲话,针对权力过分集中问题,提出了要调整中央与地方的关系,实行权力下放,扩大地方自主权。首先,要实行横向权力分解,合理划分党和国家的职权,实行党政分开;其次,要在纵向上实行权力下放,扩大地方、基层和企事业自主权。一是要调整中央和地方关系,扩大地方的自主权;二是强调要把权力下放给基层,特别是下放给企业。

  二、 西方单一制国家处理中央地方关系的实践经验

  (一) 西方单一制国家处理中央地方关系的实践

   一般说来,国家结构形式主要有单一制和联邦制两大类型。所谓单一制,是指国家由若干普通行政单位、或自治单位、特别行政区等组成,各组成单位都是国家不可分割的一部分的国家结构形式。现代国家大多采用这种国家结构形式。 [8]西方单一制国家在处理中央与地方关系实践中,又形成了单一集权模式和单一分权模式两种模式。其中,单一集权模式以法国为典型代表,单一分权模式以英国为典型代表。

  1、 单一集权模式:法国

  法国是一个历史上以中央高度集权为特征的传统单一制国家。1789年法国大革命之前,法国是欧洲历史上最具典型的中央高度集权的封建国家。大革命推翻了封建领主的统治后,掌权的资产阶级曾试图改革中央集权体制,赋予地方自治权。但革命几经波折,未能实现。拿破仑上台后,推行新的中央集权专制,实行“地方行政长官制”,通过层层负责、逐级控制的人事管理制度,确立了地方对中央的绝对服从关系。这一情形一直延续到法国第五共和国。这期间,法国地方制度虽有变化,但中央高度集权体制却一直延续下来。1968年,戴高乐推行“戴高乐主义”,试图通过加强市镇间合作、实现政府职能地区化来改革传统中央集权体制下的地方制度。1972年法国进行更彻底的地区性改革,在原有改革基础上,确立了22个具有法律地位的行政区,负责地区内经济和社会的发展。1981年,密特朗一上台,就着手改革中央地方关系。并以1982年《权力下放法案》为核心,在法国掀起了大革命以来一场关于政治、经济、行政等领域的地方分权改革运动。通过这场改革运动,法国中央与地方关系发生了深刻变化,主要体现在以下几方面:(1)改革了从中央到地方层层节制的行政管理体制,将纯粹的地方性事务的行政管理权从中央代理人手中转移到地方民选长官手中;(2)中央及其代理人不再对各级议会进行事前监控,地方议会集会、议事无须事先得到批准,其决议只要正式公布并送达中央代理人手中便自动生效。如果中央代理人认为决议违法,也只能在决议生效后到相应的行政法院起诉,由行政法院作出裁决;(3)中央高度集权程度对地方预算的监控方式有了重大改革。地方税占全国税收总额的比例由改革前的19%提高到25%-28%,中央及其代理人不再对地方预算的编制、审议和生效进行事先控制,只能进行事后监督。[9]

  2、 单一分权模式:英国

  英国是最早进行地方自治实践的单一制国家。1688年"光荣革命"之后,英国资产阶级以1215年《自由大宪章》等法律文件为基础,建立了单一制国家结构形式。在此形式下,英国地方政府很早就开始了自治的尝试。19世纪初,随着民主主义的盛行,特别是自由主义思想的广泛传播,产生了1835年的《市自治法》。该法扩大了市民的权利,规定市作为自治团体应当由公民选举产生市议会和市行政首长。市议会不仅仅是立法机关,也是执行机关。英国现代意义上的地方自治制度产生于19世纪末。主要分为三个层次。第一层次分两种情况,第一种情况是县级市,具有县与自治市的全部权力;第二种情况是行政县,下面包括城镇和县管区,主要负责卫生、警察、公共救助、国民义务教育等事项。第二个层次分为三种情况,第一种情况是自治市,具有县议会可以行使的权力之外的一切权力;第二种情况是镇,为自治团体的性质;第三种情况是乡,权限很小,没有警察、教育和道路方面的独立的处理权。第三个层次是村,权限更小。英国的地方自治制度虽然历史悠久,但是,由于很多地方自治单位辖区范围太小,不能给居民提供实质性的服务。所以,要求改革地方自治制度的呼声日益高涨。在1960年代,就出现了向苏格兰和威尔士下放权力的运动。1972年,保守党提请英王批准《地方政府法》,将全英格兰分为45个县,其中6个为都会县,39个为非都会县或者是普通县,都会县下设都会区,非都会县下设非都会区,区下设村,作为最基层的行政单位。根据新的地方政府法的规定,县、区、村三级自治单位都设有民选的议会,较大的村除了村议会之外,还设有村民大会。1978年议会通过了《苏格兰法》和《威尔士法》。根据规定,可以将多项事务处理权下发给民选的苏格兰和威尔士议会,并赋予其行政机构以权力。但在1979年,保守党赢得大选后就废止了《苏格兰法》和《威尔士法》。从1979年至1997年,保守党反对任何关于权力下放的提议。[10] “在英国中央与地方关系中,单一制的模式决定了地方政府虽然向选举它的全体选民负责,但实际上却要受到中央政府的监督与控制。”[11]

  (二) 两种实践模式特点的比较分析

   1、法国单一集权模式的特点。法国中央地方关系是典型单一集权模式,其特点在于:(1)中央与地方的权力关系是一种委托-代理关系。地方政府权力是中央让与的权力,其性质是不具有中央权力性质的一种地方自治权;(2)中央通过行政监督和司法监督的方式对地方代议机关和地方行政长官实施控制和影响,保证国家的一体化,从而显示出明显的中央集权特征;(3)地方政府的法律地位、行政地位和财政地位呈现出一种不断提高的发展趋势。这意味着地方分权在法国进入不断调整时期。地方分权地扩大主要体现在地方经济权力和公共行政权力方面,并表现出三大明显特征:一是权力和职能同时向地方转移;二是权力下放和中央政府向各级地方政府转移职能是有步骤、有计划、有控制的;三是地方政府的权能增大同地方财政扩展同时进行,后者为前者提供资源,从而使责权利三者相匹配。 [12]此外,它还具有地方政府体制大致相同,大多数地方政府的法律地位一致、性质相同等特点。

   2、英国单一制分权模式的特点。单一分权制基本政治理念在于地方自治。在英国,地方自治的传统和观念由来已久,是长期发展的产物。其中央与地方关系特点是:(1)地方政府职权范围确定的法律化和程序化。中央与地方权力关系的确定和变革,完全通过法律的手段和程序进行,在此过程中,议会发挥重要作用;(2)政党组织在协调中央与地方关系中发挥越来越重要的作用。反对党经常通过自己控制的地方政府与由执政党控制的中央政府进行抗衡,迫使中央政府满足地方政府需求;(3)中央与地方关系存在一种内在的相互依赖关系,中央政府与地方政府是相互独立、相互依赖、相互需要和相互协商的关系;(4)总体趋势是走向集权。中央主要通过财政控制的手段达到集权的政策目标,中央政府的拨款是地方政府财政的主要来源。因而,中央政府通过对地方财政的补贴所进行的控制是最核心的控制。 [13]此外,它也还存在中央政府没有单独设立统一主管的负责地方政府事务的部门,而是按地区分别设立苏格兰事务部、威尔士事务部和北爱尔兰事务部;地方政府具有法律人格和独立地位,能以自己的名义享受权利、承担义务,在法律范围内负责广泛的地方事务等特点。

   3、法、英实践模式特点简要比较。同属单一制国家结构形式的法国与英国在处理中央与地方关系具体做法上有明显共同之处:(1)在中央与地方关系中,中央政府占主导地位,中央政府不同程度地运用其政治和经济的特殊优势影响地方政府;(2)地方政府具有一定的自主性。中央政府占主导地位,在保证中央政府统一权威前提下,赋予地方一定自主性,使地方实行有限自治;(3)法制是规范和协调中央地方关系的基本手段和基本原则,通过法律化、制度化、程序化手段来协调中央与地方关系和矛盾,使中央和地方关系能在法律基础上保持相对稳定,防止随意性。 [14]但由于各自不同的历史传统和不同政治、经济、文化背景,两种不同实践模式必然也存在不同之处。总体说来,法国虽然从传统到法律都赋予地方议会很大的自主权力,但长期以来中央政府在地方的代表,对地方议会具有很强的监督或控制职能,地方行政实际上仍处于中央政府的监督之下。而英国的地方自治程度则明显比法国高。正如有的学者所说,英国走的是一条通过政党组织来联络上下的政治途径,而法国走的是一条以中央代表为轴心的行政途径。[15]

  三、 新中国中央与地方关系演变及法、英经验借鉴

  新中国成立五十多年来,中央与地方分权问题一直是中国宪政建设的核心问题。随着建国以来我国中央与地方关系的几次重大调整与改革,中央与地方关系也经历了几次起伏变幻。“就总体而言,过去的50多年里,特别是通过改革开放以来的1/4世纪里,一方面中国保持了国家的统一,政权的和平转移,各地的经济相互间逐渐形成了一个整体,地域观念大大削弱,地域经济的独立性大大削弱,相互依赖程度大大强化;甚至今天香港、澳门的经济在相当程度上也依赖内地。而另一方面,地方的自主性、积极性也增强了。” [16]因而,从时间上来看,以改革开放为界限,新中国中央与地方关系大体上可划分为两个阶段,即改革开放前中央地方关系调整阶段和改革开放后中央地方关系改革阶段。

  (一) 改革开放前的中央与地方关系

  1949年新中国成立之初,通过了起临时宪法作用的《共同纲领》。《共同纲领》对我国的国家结构形式作出相关规定。据其,我国是单一制国家,中央政府权力来自人民,地方政府权力来源于中央;调整中央与地方关系的原则是民主集中制,主动权在中央,实行统一领导、分级管理;实行高度统一的财政经济政策,严格控制地方的预算与支出。从而确立了中央集中统一领导的地位。1950年代上半期,国家开始执行第一个五年计划,实行“统一计划、分级管理”的原则,最大限度地集中全国财力、物力、人力,建设国家重点项目。这使得中央权力得到更大程度地加强。但在这种情形下,地方政府却几乎完全成了中央政府的派出机关,而无多少自主权。这样,扩大地方政府权力很快就成了各地方政府的普遍要求。针对这种情况,毛泽东发表《论十大关系》重要讲话,深刻分析了中央与地方关系,主张要在中央统一领导前提下,扩大地方一点权力。明确指出不能像苏联那样,把所有权力都集中到中央。1956年6月,中央召开全国体制会议,对中央集权的诸多弊端进行了反思。党的“八大”上,周恩来提出划分中央地方管理权限的七项原则。1957年中央开始制定放权方案,1958年开始了体制大变动。这次体制大变动使地方政府获得了较大自主权,形成了较大的独立利益。但伴随着“大跃进”,导致了中央对地方失控现象,造成了国民经济失调的局面。为扭转这种局面,从1960年开始,中央进行政策调整,开始收回下放的许多权力。“文革”中,毛泽东再次下放中央权力,结果再次造成更加混乱的局面。粉碎“四人帮”后,中央又作出政策调整,集中一些经济管理权限,将一大批骨干企业收归中央。中央地方关系进入到改革开放前的权力集中阶段。概括而言,改革开放前在计划体制下中央集权呈现出三个明显特征(1)中央与地方在结构关系上表现为层级隶属关系;(2)权力分配上,实行中央高度集权;(3)政府间横向关系上,沟通不通畅,缺乏配合联系。

  (二) 改革开放后的中央与地方关系

  党的十一届三中全会以后,中国进入到改革开放时代,中央与地方关系的变化也随之进入到一个新的时代。全新时代,百废待新,首当其冲的就是过于僵化的管理体制和过于集中的中央权力。在改革开放初期,为了调动地方的积极性,中央采取了相应政策。在经济上,中央打破与计划经济相适应的统收统支体制,实行分灶吃饭的包干财政体制,下放财政权,增加了地方的机动财力。同时,中央还赋予了地方一定的企业自主权、外汇使用管理权、减免税权、物价权、工资权等,增强了企业活力。在政治上,1982年《宪法》和《地方人大和地方政府组织法》,分别以列举的方式,规定了中央与地方的职权范围,扩大了省级国家权力机关的立法权,扩大了民族自治机关的自治权,并实行非均衡的放权政策,赋予海南、广东、福建、经济特区、沿海开放城市等以更大的权力。这种“放权让利”的改革,促进了我国经济和社会的迅速发展,为我国中央与地方关系注入了新的内容。但是,这种“放权让利”的改革由于缺少必要的配套措施,也造成了一系列消极影响。主要有:(1)在一定程度上导致了诸侯经济和诸侯政治,中央宏观控制能力严重下降,形成了弱中央、强地方的局面;(2)导致了地方与地方之间的不平等竞争和资源配置的不合理,扩大了东西部差距。 [17]为改变这种情势,从1988年党的十三届三中全会开始,中央回收一些权力,着力改变国家财力不足,宏观调控削弱等局面,以理顺中央与地方关系。1992年党的“十四大”明确我国要建立社会主义市场经济体制,提出了合理划分中央与地方政府经济管理权限,充分发挥中央与地方两个积极性;理顺国家与企业、中央与地方的分配关系,逐步实行利税分流和分税制等要求,为合理构建中央地方关系提供了基础和动力。总的说来,上世纪九十年代,中央与地方关系模式的转型主要有以下特点:(1)中央与地方关系的调整以市场为导向;(2)中央与地方关系的调整主要表现为中央单向性的自觉主动行为;(3)由地方梯度分权向地方均权过渡;(4)创新性与过渡性并存,尚存诸如中央地方职责权限划分不科学、中央对地方监督乏力、法律制度不健全等问题。[18]

  (三) 中国模式与法、英模式简要比较

  “大致说来,这50多年的前30年大致侧重于强调集中,后25年侧重于强调分权,中央与地方分权的格局似乎是在改革开放以来才真正形成”。 [19]通过前文对法、英两国中央地方关系模式的比较分析,可以看出,虽然两国在国家性质、国家结构形式、在处理中央地方关系手段上等方面,都存在共同之处。但是,两国在处理中央地方关系问题上,还是形成了两种不同倾向的模式。宏观上,同法、英两国相比,在国家性质上,我国与两国完全不同。而在国家结构形式上,我国同两国存在共同之处,即都是单一制国家结构形式。从微观上看,我国是传统型中央集权模式的单一制国家。因此,相比较而言,在处理中央地方关系问题上,中国与法国具有更多的相似之处。集中表现为:(1)中、法两国都实行高度中央集权,地方自治权都比较小,地方权力来源于中央的委托、授予,地方权力范围由中央来确定,而不是地方所固有的;(2)中央政府处于主导地位,直接控制和指挥地方政府,地方政府必须服从中央领导;(3)都具有分权倾向,地方政府自治权力、地位有不断增强、提高的趋势。对于前两种种表现的原因,有学者做了归纳:(1)两国都具有悠久的中央高度集权的政治传统;(2)都具有悠久的中央集权的文化传统;(3)政治整合的需要;(4)经济计划的要求:(5)受两国领导人的政治思想的影响。 [20]而第三种表现的原因则在于,这是时代发展的趋势,中央地方的合理分权是市场经济发展与宪政建设的必然要求。毕竟是不同性质的国家,而且国情、社会背景差异较大,中、法两国处理中央地方关系的不同之处亦明晰可见。(1)中国在处理中央地方关系问题上坚持民主集中制原则,突出中国共产党的领导地位;而法国则坚持政治分权,实行横向的分权制衡原则;(2)在地方层级划分上,我国建国初实行大行政区-省-县-乡四级制,而后演变为三级(省-县-乡)、四级(省-市(州)-县-乡)并存制;法国在20世纪80年代以前实行省-市镇两级制,到1986年演变为大区-省-市镇三级制;(3)中央地方权力分配模式上,法国基本上只有中央与一般地方领土单位之间的关系;而我国却存在中央与一般地方行政区、民族自治地方、特别行政区三种关系;(4)20世纪下半期起,法国从议会主导的中央高度集权向行政主导的高度中央集权演变;而我国则从中央高度集权制向执政党中央高度集权制演变,“党管干部”就是明显标志:(5)法国的中央集权制建立在法治基础之上,而我国缺乏法治本土资源,与法治尚存距离。

   (四)法、英实践模式对我国的启示

  通过对比分析法、英、中三国中央地方关系的历史演变与特点,对于我国正确处理中央地方关系具有重大理论指导意义。特别是法、英两国的一些实践经验尤为值得我国学习、借鉴。综观法、英两国处理中央地方关系实践模式,它启示我们:两国在处理中央地方关系时,注意划分国家与社会权力,既重视中央政府权威,又注重地方政府作用,同时强化中央的监督;注重通过法律手段来规范中央地方关系,形成规范化、法制化的中央地方关系;针对国内具体情况,采取具体有效制度,以适应形势的变化发展。同时,还可以发现,不论是单一集权模式还是单一分权模式,都只能是相对而言的。因为在当今时代,各国中央地方关系在发展过程中,随着社会政治、经济生活的复杂化、多样化,都作了相应的变革。各国不再追求单纯的中央权威或地方分权。单一集权模式具有了分权的倾向,而单一分权也具有集权的倾向。所以,不论是实行哪种模式的国家,既“没有纯粹的中央集权模式,也没有纯粹的地方分权模式”,[21] 而应是中央集权与地方分权的相互融合,并力图达到一种和谐的状态。当前,我国在政治上,正努力建设社会主义法治国家;在经济上,不断完善社会主义市场经济体制。不论是民主政治的发展,还是市场经济体制的完善,都迫切需要实现法治。在这种时代背景下,我国要实现中央地方关系的合理化、科学化,就必须构建起中央必要集权与地方适度分权相统一的动态平衡的新型国家结构制度,实现中央地方关系的法治化。所谓中央必要集权是市场经济条件下维持民族国家统一、维护中央政府权威和市场秩序、对国民经济进行宏观调控等的必然要求,而地方适度分权既是当代世界各国发展潮流,也是促进地方经济社会发展和提高管理质量与效率的基本途径。 [22]所谓中央与地方关系的法治化,是指在中央与地方之间建立与社会主义市场经济相适应的、符合民主政治发展和建设社会主义法治国家要求的中央与地方适度分权的国家权力纵向配置模式,以实现中央与地方关系的科学化、民主化、法制化。 [23]为此:

   1、建立和完善授权及监督机制。在处理中央地方关系问题上,法、英两国均采取以宪法和法律来确认中央地方权限的方法来规范中央与地方关系。事实证明,这种制度化、法律化的方法能够形成科学、合理的中央地方关系。而这种制度化、法律化的分权,“其实质是通过一定的法律程序和法律条文将权力授予地方,是一种授权”。 [24]因此,在划分中央地方权限问题上,必须以法律通过列举的方式,将相应的权力明确授予地方。但是,这种明确授权并不足以形成科学合理中央地方关系,还需要中央对这些权力的行使实施监督。这种监督主要包括立法监督、司法监督、行政监督和财政监督。科学完善的监督程序制度,是这些监督有效实现的必要条件。加强程序制度建设,势在必行。

  2、建立健全参与、决策机制。法、英实践模式显示:中央地方关系的形成过程实质上就是一个利益博弈的过程。因此,中央地方利益的合理划分、关系的科学确立需要中央、地方双方的共同参与、协商才能成为可能。而中央与地方参与民主化程度主要取决地方参与中央决策的程度。健全的参与、决策机制,是实现科学、合理的中央地方关系的关键。

  3、不断完善财政转移支付制度。中央与地方权限划分内容主要包括决策权、财权、事权等权力的划分。中央与地方权力的划分应当以事权的正确划分为基础,而事权的划分应当与财力的分配相匹配。在财力的划分上,要通过法律制度合理界定中央与地方支出范围。财政转移支付是分级财政的重要步骤,也是中央宏观调控的重要手段,它对于实现区际发展平衡、促进整体经济发展具有重大意义。因此,要在坚持有利于中央宏观调控和有利于发挥地方积极性两大原则前提下,通过改进现行税收返还、定额补助及专项拨款等形式,逐步完善财政转移支付制度。

  4、建立健全中央地方争端解决机制。中央与地方关系的调适过程也是一个变动不居的过程。因而,对于中央地方关系的调整,总是尽可能接近完全和谐状态,而无法达到绝对和谐,一次调整之后便一劳永逸。中央地方关系的调适过程中,永远会存在矛盾的。当矛盾集聚到一定程度时,便会产生中央与地方的争端。在当代宪政中国,中央政府不能再像计划时代一样,运用行政强制手段迫使地方消极服从,而是要通过规范的争端解决机制和纠纷协调机制予以解决。这一点上可借鉴西方国家的一些做法,如设立专门的中央地方关系争端协调委员会或通过宪法法院(宪法委员会)来协调双方关系。

  5、继续坚持完善我国现有地方制度。学习、借鉴西方发达国家的先进经验,也必须立足本国国情,联系本国实际,而不能是一味地照搬照抄。法、英两国的诸多经验固然值得学习、借鉴,我国历史形成的一些有效制度亦不可偏废。由于历史传统、社会制度和现实国情等原因,我国中央与地方形成了三种关系,即中央与普通行政区域、中央与民族自治区域、中央与特别行政区三种关系。这三种关系的形成,即解决了国家主权问题,又解决了历史遗留问题;既坚持了祖国的统一,又赋予了地方一定的自主权。从而使我国国家结构制度内容获得不断的丰富。当前要继续坚持这一制度,并使其不断完善。

  

【作者简介】
    汤振华,中南民族大学法学院宪法与行政法学专业04级硕士研究生。
【出处】[1]参见[日]松村歧夫:《地方自治》,孙新译,经济日报出版社,1989年版,第3页。 
  [2]参见[日]松村歧夫:《地方自治》,孙新译,经济日报出版社,1989年版,第122页。 
  [3]参见[英]戴维•米勒主编:《布莱克维尔政治学百科全书》,邓正来等译,中国政法大学出版社,1992年版,第97页。 
  [4]参见恩格斯:《集权与自由》,《马克思恩格斯全集》第41卷,人民出版社1982年版。 
  [5]参见《列宁选集》第2卷,人民出版社1995年版,第358-359页。 
  [6]杨小云:《论新中国建立以后中国共产党处理中央与地方关系的历史经验》,载《政治学研究》,2001年第2期。 
  [7]《邓小平文选》,第2卷,人民出版社1994年版,第329页。 
  [8]周叶中:《宪法》,高等教育出版社、北京大学出版社,2000年版,第227页。 
  [9]陈骏程:《中法两国中央与地方关系之比较》,载《广东行政学院学报》,2000年第6期。 
  [10]参见莫纪宏:《英国权力下放》,http://www.e-cpcs.org/yhyj_readnews.aspx?id=1139&cols=1110 
  [11]林尚立:《国内政府间关系》,浙江人民出版社,1998年版,第216页。 
  [12]参见张永斌:《世界主要国家与我国处理中央与地方关系的历史考察》,载《上海行政学院学报》2002.2 
  [13]参见张永斌:《世界主要国家与我国处理中央与地方关系的历史考察》,载《上海行政学院学报》,2002.2. 
  [14]参见张永斌:《世界主要国家与我国处理中央与地方关系的历史考察》,载《上海行政学院学报》,2002.2. 
  [15]引自闵金:《东西方国家里中央与地方关系的比较及启示》,载《零陵学院学报》,2003.2. 
  [16]苏力:《道路通向城市:转型中国的法治》,法律出版社,2004年版,第66页。 
  [17]陈骏程:《中法两国中央地方关系比较》,《广东行政学院学报》,2000.6. 
  [17]张永斌:《世界主要国家与我国处理中央与地方关系的历史考察》,载《上海行政学院学报》,2002.2. 
  [19]苏力:《道路通向城市:转型中国的法治》,法律出版社,2004年版,第67页。 
  [20]陈骏程:《中法两国中央与地方关系之比较》,载《广东行政学院学报》,2000.6 
  [21][英]伊夫•梅尼:《西欧国家中央与地方关系》,春秋出版社,1989年版,第97页。 
  [22]张紧跟:《浅论中央与地方关系的法治化》,载《江西行政学院学报》2002.2. 
  [23]张紧跟:《浅论中央与地方关系的法治化》,载《江西行政学院学报》,2002.2. 
  [24]魏红英:《西方发达国家处理中央与地方关系的几点启示》,载《广西社会科学》,2002.3.
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