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从英国经验论我国社会保障税开征的必要性
孙淑宁

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【关键词】英国经验,社会保障,社会保障税
【正文】

  一、英国的经验

  英国社会保障的政策目标是救济贫民。英国现行的社会保障制度包括社会保险,社会补助,社会救助,保健服务。进入20世纪70年代,“福利国家”出现危机,国家财政不堪重负。从20世纪80年代开始至今,经过20多年的改革,英国社会保障制度已发生了重要变化:(1)“普遍性原则”弱化,“有选择性原则”增强。(2)在“平等”和“效率”的权衡上,政府更加注重“效率”。(3)更多地发挥市场机制的作用,政府管理的重心逐渐从发放社会津贴转到提供优质的社会服务方面。

   在英国的社会保障资金来源中,社会保障缴费所占比重偏低,1994年为34.95%(由雇主和雇员分别承担)。英国的社会保障缴费占名义GDP的比重远低于德国,但略高于美国,1988年为8%,2000年为7.5%。英国的社会保险费由国内税务局负责具体征收,收入上缴国库,成为政府财政收入的有机组成部分,由财政部统收统支,不存在独立的社保预算,只是各项社会保障在公共预算中单独反映,当社会保障项目收不抵支时,按规定从一般性税收收入中调剂解决。英国的综合性社会保障制度十分简便,有利于降低制度运行成本,同时,政府利用集中的部分社会保险费,可以在全国范围内实行社会保障资金的余缺调剂,平衡地区差距。

   英国连续20年推进“福利改革”的实践告诉我们,社会保障必须推行兼顾效率和公平的原则,一味强调高福利、高公平是没有出路的。

  二、我国社会保障筹资方式存在的主要问题

   虽然我国社会保障的基本框架已经确立,但制度改革滞后、制度安排缺位的现象仍随处可见,突出地表现在社会保障的筹资方式以及社会保障资金的运作等方面。

  (一)筹资方式不规范,缺乏法律依据

   我国现行社保资金的筹集方法政出多门,主要采用由各地区、各部门、各行业自行制定具体筹资办法和筹资比率的方式。这种分散的多元筹资方式必然导致制度间的不协调,无法形成全国规范、统一的制度。目前,筹资办法多以部门规章、行业规章的形式出现,明显缺乏法律依据。由于制度分割,各部门、各地区、各行业的缴费标准各异,费率差别悬殊,负担不均,不利于公平竞争环境的形成。这种状况严重影响政策的执行效果,也无法为社会保障制度的正常运行提供及时。足额的资金,影响社会保障目标的实现。

  (二)基金多头管理,营运效率低下

   目前,我国实际参与社会保障管理的机构。除了劳动和社会保障部之外,还有人事,民政、金融、卫生、计生,财政。全国总工会等部门。多元化的管理体制形成了部门分割、地区分割,城乡分割、不同所有制分割的局面,严重影响了资金统筹能力,极大地增加了管理成本。社保基金的行政管理、投资营运与监管三位一体,难以形成高效的营运机制和有效的监督制约机制,各种违规问题屡屡发生。基金无法做到专款专用。

  (三)名义费率高,实际费率低,费基核定困难

   目前,企业养老保险的缴费基数是职工的工资总额,费率是20%。在市场发育尚不成熟的我国,劳动报酬工资化、货币化程度不高,统计工序繁杂,使得缴费工资总额往往小于统计工资总额及实际工资总额。国家统计局城调总队近期对全国15万户城镇居民进行的抽样调查显示,就社会平均而言,职工工资外的工资性收入至少相当于工资收入的30%。这样,统计工资总额只占到实际工资总额的77%,缩小了23%①。另外,据专家推算,社会保险经办机构核定的缴费工资总额约为统计工资总额的90%。由此可见,缴费工资总额小于统计工资总额,更小于实际工资总额,两项合并,费基缩小了30%多。若考虑实物收入,差距更大。

  三、我国开征社会保障税的构想

   根据上述英国经验和我国现实中存在的问题,在我国开征社会保障税,既符合国际惯例,又能缓解目前我国社保基金缺口较大的困难,是完善我国社会保障制度的重要举措。

  (一)宏观原则

   从我国国情出发,我国的社会保障制度从内容范围、项目标准到保障水平都不宜模仿高福利模式,而应遵循低水平保障的原则,根据经济发展状况,循序渐进。社会保障税作为社会保障的基本筹资方式,其总税负的确定要适度合理。既要满足社会保障的资金要求,又要适应目前的经济发展水平。适应私人部门的承受能力,总税负不宜过高,否则会加重私人部门的负担,妨碍经济发展。参照国际标准、我国目前社会保障税占名义GDP的比重可定为14%左右。

  (二)税基应该是“所得”

   各国社会保障筹资手段的名称不尽相同,有工薪税和社会保障缴费之分。这两种形式虽然名称不同,但实质上并无根本差别。社会保障税作为一种典型的受益税,其专用性、直接返还性决定了它的税基必须是“所得”,只有以“所得”为税基才能兼顾公平与效率。“所得”是指纳税人的所有应税收入,包括货币收入和非货币收入在内。

  (三)采取税率水平较低的差别险种税率

   社会保障税税率的确定不宜与目前各项费率相差过多,更不能高于目前费率,而应适度调低税率。具体说来,应考虑两点:(1)采用差别险种税率。不同险种有不同的风险,实行差别险种税率,将税率与风险联系起来,高风险的险种,税率相应提高。以满足不同险种对保险资金的需求。(2)采用适度累进税率。通过适度累进税率既可以缓和税基上限设置所产生的累退性,体现公平原则,又可以采取与通货膨胀率挂钩的累进税率,将税率与通胀率结合起来,保持两者同步变化的趋势,确保社会保障基金的稳定可靠。

  (四)实行全国统筹制度

   社会保障的统筹层次是一国社会保障社会化水平的标志,也是市场经济发育程度的标志。英国经验表明,只有全国性的社会保障基金才便于政府在更大空间内调剂余缺,平衡地区差距。我国的国情是各地区经济发展极不平衡,基本公平的实施严重依赖于中央政府的转移支付。因此,目前的省级统筹只能是我国社会保障制度的过渡形式,全国统筹才是终极目标模。无疑,社会保障税的开征将为实行全国统筹创造有利条件。

  (五)基金管理市场化

   社会保障基金管理的目标是实现社保基金保值增值,满足安全性、流动性和收益性的要求。我国传统的社会保障基金管理模式规定社保基金全部投资于国债和银行存款,这种政府管制型的模式显然会使基金失去市场增值的机会,无法满足收益性的要求。应该借鉴国际经验,制定有关法律法规,组建一些专业化的社保基金管理公司,由法律规定基金管理公司的行业准入要求及其目标责任,建立现代企业制度,确保其法人地位,使其完全按照市场规则进行独立分散经营,互相竞争,自负盈亏,自我约束,自我发展,从而对社保基金的营运真正承担保值增值的责任。

  

【作者简介】
    孙淑宁,北京大学法学院03级法律硕士。
【参考资料】
    1.李珍:《社会保障理论》,中国劳动社会保障出版社2001年12月第1版。 
  2.史蒂芬•罗奇:《中国社会保障体制面临挑战》,《社会保障制度》2001年第8期。 
 
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