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东亚国家和地区税收制度
李洪涛译

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【摘要】二战以来,东亚各国和地区的税收制度发生了巨大变化。本文对日本、韩国、台湾和中国的税收制度的变化作了概括性的论述与比较,从中也提出了各国所面临的急待解决的问题。
【正文】

   自二战末以来,日本、韩国、台湾和中国大陆均经历了彻底的税制改革。虽说每个国家的税制改革的过程和结果各有其独特之处,但它们终究还是有相似的地方。相对其它三国来说,在日本的税收体制中占据统治地位的是直接税,尤其是所得税。由于其国民所得收入的弹性很大,那么这种税制就能让日本在二战后不断通过所得税税率的减低来保持其所得税在总税收收入中稳定的比重。尽管日本每年都要经历税法的修改,税制的改革还是让其在与其它国家的对比中显得与众不同。自二十世纪八十年代末以来,日本税收制度基本框架已经近四十年没有发生变化。由于首次引进了广泛消费税(broad-based consumption tax)(vat)和大幅修改日本个人所得税制,1987-1988的税制改革彻底改变了日本的税制框架。

  

   恰恰相反,韩国和台湾税制改革却是循序渐进的。这两个国家不仅在税收体制结构上与日本不同,而且,它们在实现其目标的方式上更富有进取性。在它们的税制改革过程中,两个国家从仅仅局限于特许权税和进口税的税收体制中逐渐发展成熟起来,进而扩展到消费税和所得税的征收。而且,比起其它发展中国家来说,税收的覆盖面更广,管理也更加的完善和成熟。

  

   与此同时,韩国更加注重税收的管理,其间接税在其税收体制中也更是占据着统治地位。在这两个方面来说,它与台湾和日本是有区别的。在这东亚四国当中,韩国是第一个引进增值税(VAT)的国家。直到今天,在其总税收收入中间接税依然占据多数份额。然而,为了减轻直接税的税负,韩国仍然继续加大间接税在国家总税收中的比重。而台湾的做法却是恰恰相反,它成功地创制了一个以直接税为核心的税收制度。现在台湾的直接税税收是其总税收的一半之多,比起1960年不足四分之一,增长不少。无论是韩国还是台湾都更加关注所得税和财产税在总税收中的所占比重。台湾更是四国当中唯一一个财产税成为总税收中所占份额最大的税种的国家。

  

   在东亚四国当中,中国是迄今为止改革力度最大的国家,甚至可以说是白手起家。同韩国和台湾一样,中国最初的税收制度是以间接税为核心的。(事实上,在中国经济体制改革之前直接税是几乎不存在的。)其税收法规由于重大改革的频繁推出而经常发生变化,这也成为了它在税制改革进程中的一个显著特征。在一个相对很短的时间内,中国极大地提升了直接税的重要性,以致如今让其在年税收总收入中占了四分之一左右。但与其它三国不同,其很多财政管理权下放到了地方政府。由此,中国的税收改革进程遭到了诸如“复杂的关系,各异的态度,部门差距”等古老计划体制遗迹的阻碍,发展缓慢。所有这些因素严重影响了其建立现代税收制度以及显著改善税收征管状况的目标。

  

   相对国内生产总值来说,日本、韩国和台湾的税率自1960年以来稳步提升,当然,至1980年以来台湾的税率实际上有所下降。而且,自从1960年左右以来,三国在主要税目中的税收收入也是稳步上长。而与此相反,中国的税率自1970年以来却是下降。导致这种结果的因素有以下方面:地方财税管理机构随意制定规章,聚敛国家绝大部分税收收入;中央及地方政府经常实行税收减免;税收管理松散;不法课税;地方避税成风。至1994年为止,四国当中,税率最高的国家是韩国,然后依次是日本、台湾和中国。

  

   四国的税收政策和经济发展政策紧密结合。它们均用税收作为一种间接措施来对消费、储蓄和投资的比率和模式进行干预。中国与其它三国不同的是,还利用税收政策刺激外国投资。但这些举措的成效还是让人怀疑的。一些数据就足以说明税收政策对投资、出口或个人储蓄的影响微乎其微。唯一的例外就是投资税收的信誉保证还是颇有成效。许多的公司和个人被给予了税收优惠。

  

   这也就直接导致了以下后果: 公司和个人行为的扭曲;经济资源的不合理分配;税收法律制度的繁琐和令人不解;不公平的税负。认识到了这些问题,日本、韩国和台湾政府在最近的改革措施中开始重整公司税收优惠措施,消减个人所得税优惠,体现公平。

  

   在四国中,日本、韩国和台湾都有一套高度集中的中央财政体制。这种体制的优势之一就是能够允许中央政府为追求其具体的经济目标在最大范围内协调自己的政策。不利之处就是,在实现中央政府的目标的过程中地方政府的需求往往不能得到满足。例如,地方政府的财源主要来源于财产税的征收,而中央政府的诸多的免税减税政策极大地压低了财产税的税率。地方政府也无力调整税率和征收新的税种以满足其需求,而且,其所征收税收的经济弹性也无法与中央政府的税收相提并论。

  

   其结果就是地方政府入不敷出,大多数地方政府只有依靠中央的财政补贴或来自其它地方政府的财政救济,这就加剧了各地方政府的财政不平衡。中国的情况恰恰相反,中央政府无法有力控制地方税收。所以,其最近的改革目标就是把地方税收权收归中央所有。最近中央税收份额的实质性增加表明此举措以初见成效。

  

   在韩国、日本和台湾,尽管地方财政存在问题,地方税收占总份额的比重还是上升很快。综其原因主要有:频繁的减低所得税税率;关税税率的降低;中央税收的再分配;地方新税种的创建;财产税的增收;土地价格的提升;新财产税的引进。与此相反,自中国实行经济和税收改革以来,地方税收所占份额已经下降。但有一点我们还是要清楚,在此之前,中国地方税收占全额的百分之八十左右。减低地方税收所占份额是中国中央政府的一个明确目标,现在看来,在某种程度上还是有成效的。

  

   四国在税收管理方面均还存在许多问题。避税就是一个司空见惯的现象,尤其是在所谓的“征税顽主”群体中——个体户和农民。其它的管理问题还包括:强制征税官员的缺乏;强制征收措施的匮乏;征收预算的不足;纳税人纳税凭证的疏漏。由于税收法律的模糊和地方政府对税收法规的任意颁布,中国的税收管理更是难上加难。尽管问题诸多,这些年来四国在改善税收管理方面还是飞速进展。

  

【作者简介】
    李洪涛,北京大学法学院03级法律硕士。
【出处】Translated from HANDBOOK ON TAXATION Edited by W. Bartley Hildreth & James A. Richardson
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