一、政府预算的多重性质

　　政府预算牵涉到社会活动的诸多方面,它本身具有多重属性,在不同的领域表现出它的性质的不同侧面。最直接地从预算与财政的关系看,政府预算与财政是同一的。预算作为制度是财政活动的控制系统、调节机制;预算作为一个计划文件,根据政府在一定时期内的大政方针和经济发展规划编制而成,经法定程序批准后,政府的财政活动必须依此执行,不得“越轨”,是财政的规范。政府预算是制度意义上的财政,财政收支活动是预算的具体实施,这如一枚硬币的两面,具有同一性。从政治的视角看,预算具有政治性。政府预算作为政府行政的财政支持计划是由国家政权结构决定的,反映国家政权的性质。现代意义的政府预算是控制政府行为的工具,是纳税人通过代议机构对政府的制衡机制,政府必须编制预算并经代议机构批准付诸实施。代议机构对预算的议决、监督执行是从纳税人的利益出发的,赋予政府预算应体现纳税人意志的政治意义。在行政的意义上,政府预算过程就是政府行政过程。财政,即以财行政,以政制财。行政是前一个意义上财政,预算是在后一个意义上的财政。无财难以行政,政府的行政过程就是预算的执行过程,这是预算的行政性质。

　　正是由于政府预算的多重性质,是一个丰富多彩的边缘性范畴,所以不同角度的研究与认识都是必须的。我国的理论传统具有很强的思辩性,对预算属性的分析是深刻的,认为预算既属于经济基础,又从属于上层建筑。国外的研究更侧重于具体的应用,主要在经济学、政治学、管理学三个方面。从经济学角度的研究主题是资源配置效率,政府如何参与资源配置才使效率最高。从政治学角度的研究重点在于预算的政治过程,从分析预算的决策过程以及预算如何执行出发,因为预算过程本身就是一种政治产物。从管理学角度的研究侧重于技术方面,主张预算制度应融合进更多的分析与管理方法,强调预算过程的功能性,以使政府公共决策更适合于实际需要,促使预算资源的使用更有效率。这些研究理论上都已有建树,为后续者提供了基础与借镜。

　　预算的另外一个性质,即法律性质———预算的财政性质、政治性质、行政性质统一于其上的法律性质,或者说是预算的最根本的性质,对它的争议和分歧无论在理论上还是在实际上都是明显的,而且从来就没有停止过。由于预算的法律性质是一个最具根本性的问题,它直接影响到预算的效力与财政活动的秩序,有必要进一步研究和探讨。　　

　　二、政府预算法律性质的进一步探讨

　　1．关于预算法律性质的几种观点肯定的观点。认为预算是法律,具有法律上的效力。(1)预算与其他法律完全相同,须完成法定程序才能成为预算,未完成法定程序,仅是行政机关的拟订预算,还不是完成的预算。(2)预算的收支,经代表人民的立法机构通过,行政机关必须遵守,其性质与其它法律完全相同,具有强制性。(3)预算不仅在形式上具有法律性质,在实质上也具法律性质,因为预算作为赋予政府运营财政活动的权利,更规定了政府必须按预算运营财政的义务,框定的范围限制不得超出和逾越。

　　否定的观点。此观点从预算性质与法律性质两方面分析,认为预算不属法律,纯属行政。(1)就预算性质而言,预算的岁出岁入均不具备法律性质。在岁出方面,包括行政支出与债务支出,前者为行政机构根据行政活动需要编列,立法机构只有认可;后者有偿还的约定,立法机构不能增减。在岁入方面,包括税收收入与非税收收入,前者已有税法规定,预算仅表明它是收入来源;后者如公业公产的收入,作为预算的数额只是预测的,而且要随市场价格而变动。即使是通过立法通过的预算收入,也不能责成政府职能部门必须按此征收,国库实际收入数很难与之一致,因此既无法律上的强制性,亦无法律上的固定性。(2)就法律性质而言,法律有强制执行的效力,预算则不能对收支数额予以强制规定执行;法律的效力,在其未修改变更之前,具有永久性的效力,预算则受年度的限制;法律规定权利义务与行为的准则,预算并非权利义务的相对关系,仅为财务行政上的处理标准和依据。法律的解释与判断是司法机关的权能,而预算由行政机关执行后再向立法机构报告决算。综合而言,政府预算无论在形式上还是实质上都与法律不同。

　　折衷的观点。这种观点依据预算的内容分析,认为预算部分属于法律性质,部分属于行政行为。(1)预算的岁出,不具备法律要件,属于行政行为。因政府各项行政经费的支出,是因执行公共职务发生的,经行政机关编定以后,立法机构仅能在形式上加以讨论认可,否决或重大改变的可能性不大。(2)预算的岁入,税收收入是按税法征收的,属于实质意义的法律;非税收入以及公业公产等收入部分,则不属于法律性质,仅为行政行为。

　　2．预算法律性质的进一步分析与论证

　　笔者认为,无论在实践上还是在理论上,预算的法律性质都是充分的,不可否认的。尽管有的国家明确规定预算制度即是法律,有的国家没有明确规定。

　　(1)预算的生成是以财政为核心的国家制度现代化即法制化的过程。现代预算制度是与现代国家同时产生的,内涵着政治制度现代化和经济制度现代化的统一。政治制度的现代化主要体现为:建立代议制机构———议会的最高权威;建立健全的法律体系,用法律规范国家机关的活动,克服王权以权代法;建立现代高效的国家机关,使国家机器的职能适应现代经济发展的需要。[1]经济制度的现代化即是市场经济体制的确立。这是一个同时进行的过程,因为政治与经济从来就是统一的,它们之间的一个结合点便是国家预算制度。政府预算是与代议制政治和市场经济相适应的财政制度,即公共财政。公共财政是建立在现代政府预算基础之上的财政制度。预算制度是关于民众赞同和监督国家财政活动的法律规范,立宪政治的历史可以说是现代预算制度的成立史。[2]它的产生和发展与议会政治的产生和发展、与市场经济的产生和发展是同一历史过程。

　　代议制机构是立法机关,是政府预算的组织制度前提,是制约王权的政治组织。议会因财政而产生,又是财政制度变迁的决定因素。代议制机构是纳税人的权力机构,如英国俗话所说,“税收是代议制母”。政府预算就是在代议制机构监督王权———主要是财政权的过程中产生的。从限制国王的征税权开始,到取得一切租税征收的立法权、课税监督权,再到掌握王室政府财政支出的批准权、分离国王私人支出与政府的财政支出,进一步扩张到事后的审计监督,控制国家的全部收入和支出,直到使全国财政收支统一于唯一的综合基金之中,议会对财政权的控制最终得以实现。这个制度体系即是完整的、现代意义上的政府预算,政府预算不但对财政具有严密的控制权,且形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效机制。政府预算产生与发展的深刻根源在于,财产权利关系的变化及由此引起的整个社会权利结构的变化。具有独立财产权利的纳税人,他们担负着政府的财政供应,就必然要求控制政府的财政,以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益,也是用法律保障个人的财产权利不受政府权力扩张的侵犯。

　　(2)从法律的基本特征看,预算是都具备的。法律是一种规范,这种规范是由国家制定或认可的,这种规范确定社会活动参加者的权利和义务,这种规范由国家强制力作为保障实施。预算必须经立法机关议决批准才能成立,规定了政府、纳税人各自的权利与义务;成立的预算,政府即负有遵照执行的职责与义务;政府机关必须将预算执行结果报立法机关审批,立法机关享有全面监督的权限。“否定的观点”否定预算法律性质的几条依据,在根据上是不能成立的。预算规定的权利、义务关系是显然存在的,预算的强制力也是存在的,尽管预算执行中具有一定的弹性,但这种弹性也是立法机关赋与政府的,必须在法定的程序内进行,并不是政府可以任意增减和调整的,调整预算和补充预算即使在事前来不及经立法机关审议通过,事后也必须经立法机关确认。法律效力的期限有延续性,预算一般以一年为限,但法律效力的存续性也是立法时确定的,所以,“预算是年度立法”之说是恰如其分的。法律施行是司法机关的权能,是法律规定的程序;预算先由行政机关执行,后向立法报告结果,也是立法规定的程序,只是形式不同,本质上是一样的。

　　进一步看,预算属于公法,无论以利益、主体、目的、行为和法律关系等哪个标准为依据,预算都属于公法调整的标准。在主体上看,预算主体是作为政治权力主体的行政机关;从利益上看,预算涉及整个社会的公共利益;在权力上看,预算是规范、约束公共权力行使的;从社会生活关系看,预算既是经济关系也是政治关系,既是政治关系,对它的规范当属公法范围。　　

　　二、日本财政理论与宪法对预算本质的认识与界定:预算和法律是统一国政运行的两大规范

　　日本没有预算法,只有财政法。财政法的基本方针由《宪支》专设一章规定之。通过财政法体系确立预算制度的框架,以预算制度规范财政运营,作为财政的控制体系。预算先于财政是财政的制度;财政后于预算是预算制度的实施,预算规定财政的范围与内容,财政在外延与内涵上不能超出预算的规制。在这个意义上预算与财政是“一而二,二而一”的,所以在一般的场合,预算与财政两个范畴是可以互换使用的。

　　日本对预算的认识是独特的。战后,“麦克阿瑟草案”不承认与法律相区别的预算这一国家法律形式,欧洲各国通常对预算和法律也没有作形式上的区别。但日本继承明治宪法以来的传统,认为预算是与法律不同的、特殊的法,称为预算法形式说或预算法规范说。战后《日本国宪法》在法律之外又界定“预算”这种法律形式,主要是赋予众议院有先决权,承认它与“一般法律”是有区别的。基本的思想是,预算在实质上看作是一个会计年度内政府的财政计划;在形式上看作是经过议会议决的具有法律意义的命令,是立法机关对行政机关赋予财政权限的一种形式。这种实质与形式上的区分,或者称为是从经济上与政治上的区分。

　　1．预算与法律的“不同”:宪法规定了它们不同的议决形式

　　日本宪法规定,预算具有与法律不同的自成体系的议决形式。对于预算,只有政府才有预算的编制权和提交权;而对于法律,每个国会议员都有法律提案权。预算必须先提交众义院,而对法律草案则没有这种限制。当国会两院作出不同的决议时,法律和预算成立的条件也不一样。对于法律,两院议决不同时,众议院出席议员的2/3以上的多数再次同意时该法律才能成立;而对于预算,当两院协议会不能达成一致意见时,众议院的议决就可以直接作为国会的议决,预算即可成立;另外,法律在众议院议决后60天内参议院不议决,这时就视同已否决,而预算在众议院议决后30天内参议院不议决时就成为国会的议决。从议决形式上看,预算比法律容易成立。这是因为预算中虽然有新的政策措施,但大部分是由日常的基本的国家活动所必须的经费组成。同时,为了防止预算迟迟得不到认可,还设置了临时预算制度。从实际的国会审议预算的情况看,预算在新会计年度开始的4月1日不能成立也是常有的情况,但这必须要编制一份至预算成立时为止的临时预算,不能出现预算的约束空档。预算的效力以一个会计年度为限,而法律除了在立法时规定限在一定的期限以外,一般具有永久性。

　　2．预算与法律的关系:统一国政运营上的两大规范

　　预算和法律都是基于国会议决成立的法律规范,但它们是不同的法律议决形式,这就存在一个法律和预算的关系问题———法律和预算是国政运营的两大规范,都是基于国会的意志成立的,从政策统一性的角度看,两者本来不会有不一致的地方。但是,两者在宪法上被规定是不同的议决形式,这又存在了不一致。预算和法律在形式上和实质上存在着性质与效力上的不同,不能以预算的形式变更法律,也不能以法律的形式修正预算。对法律之间而言,如果新制定的法律与原有的法律出现矛盾,遵循“后法优先”的原则,先制定的法律就失去了效力。但在法律和预算之间,就不存在这种法律优先的关系。在两者之间出现不一致的时候,必须基于统一的国家意志确定解决两者不一致的对策。比如说,预算已经成立了,但是作为其相关证据的法律还未成立的,此时政府要考虑提请国会加快审议、议决相关的法律。相反,在法律超过了预算所能给与财力支持的范围的时候,政府要采取动用预备费或者向国会提出编制补正预算的措施;还有,在各年度预算编制的时候,为了执行既存的法律所需要的经费,也必须要编入预算。

　　预算案作为法律修正案的财力支持同时提交国会。政府具有预算提案权,也具有法律的提案权。因此,政府在每年编制预算时,法律修正案与之同时编制,将预算作为法律修正案的前提作出其所必须的经费预计,将两者同时提交给国会。政府,既然作为一个整体,作出统一的政策提案,就不存在法律上的特殊问题,为了统一国家意志是理所当然的。在每年预算编制过程中,与之并行地检讨、修正法案的内容,同时作出决定,已是通例。

　　相关法案作为岁出预算的法律依据。与前面不同,在提出法案的同时,把它作为前提提出预算案时,由于预算的成立期和法案的成立期存在时间差异,因而会产生诸多问题。因为预算必须在会计年度开始前成立,所以在通常国会上其他法案优先审议,希望能在3月31日以前成立。作为预算前提的法律提案,虽然大有在会计年度开始前成立的必要,但往往是预算成立了法案还是没有成立。

　　对于新的立法,比如要支付一种新的补助金、出资成立特殊法人等,在有关新的立法没有成立的时候,虽然预算已经成立、赋予财政权限,但作为其支出依据的法律尚未成立时,因为不存在作为预算执行根据法律,预算中涉及该法案的经费就不能支出。

　　不管怎样,虽说预算和法律具有不同的形式,但在国家内部,并不是“两个不同的国家意志”,所以,立法机关、行政机关为了保证预算和法律提案的协调、统一,必须采取相应措施。

　　3．宪法精神、制度体系与实际运营的“日本特色”

　　值得思考和重视的是,日本虽然在理论上和宪法上区分了预算和法律两者的不同,但这种不同只是议决形式的不同,它们的基本前提是同一的———以国会的议决作为它们成立的要件,这就足以支持、而且确实是把预算和法律作为国政运营的两大规范体系,对于政府行政具有同等的地位和效力。在预算和法律两者的关系上,两者互为前提、互为条件、互为制约,共同协调、控制政府的行政活动,它们的“高度相关”将整个行政活动纳入法律规范的转道。这种运作机制充分体现了“以财行政、以政治财”的法治思想,没有预算决定的财政的支持,任何法律都不能实行;相反,没有法律依据,预算即使成立但也不能决定财政的任何支出。这不仅丝毫没有降低预算的权威,相反将预算作为自成体系的行政运作规范给予了高度重视。

　　为了保证预算的规范效力,日本实行双重预算制度,以确保预算的规范效力。日本由宪法规定设置会计检查院,监督检查预算执行状况,专门查找财政的漏洞与浪费。会计检查院受宪法保护,要取消该机构或改变该机构的性质与职能,除非修改宪法,否则便行不通。会计检查院独立于内阁系统之外,拥有与内阁、最高法院相平行的地位,它们作为独立机构,在财政方面享有特殊待遇,以保障其独立行使监察权,使监察工作少受和不受其他方面钳制。会计检察院拥有独立编制预算的权力。一般政府部门编制的预算必须首先提交给大藏大臣,而这三个机构的预算不是提交给大藏大臣,而是直接提交给内阁;如果内阁要对这三个机构的预算予以削减,须连同详细的收支预算提交国会,由国会处理。这一制度的意义十分明确,就是保障上述三个机构切实履行制约机能,防止内阁从预算方面对这三家机构的工作进行掣肘。这对于保障国家机器的正常运转具有特别重要的意义。　　

　　四、我国要建立公共财政的基本框架,亟需确立预算的法律地位,硬化法律效力,实质上是重建预算制度,是一个艰巨的任务　　

　　预算法律观的意义不仅在于理论,更重要的在于实践。扩张与滥用是权力的本性,法治的核心是对公共权力的规范。尤其是财政,它是政府花别人(纳税人)的钱为别人办事,成本和效用都是外在的,如果没有严格的外在法律约束,公共资金就不会基于民众的利益使用,其扩张与滥用的冲动更甚。权力没有约束必然产生腐败。缺乏法律规范的财政是腐败的渊薮。对于缺乏法治传统、法治文化淡薄的国家来说,强化预算法律理念的意义是显而易见的,不仅重要而且紧迫。

　　1．转轨以来我国财政问题的实质是缺乏法制化的预算制度约束

　　我国计划体制下的国家预算,也是采用了政府提出预算草案,人代会审议批准并监督其执行的方式,但它在本质上大大强化了其“计划性”,而弱化了其法律性和政治性,它是国民经济计划组成部分中的一个子计划,是“经济性计划”,而不是法律性预算。转轨以来,计划体制下的财政约束机制逐步失去效力,适应市场体制的财政规范机制没有建立起来。预算没有能够起到对财政活动的控制作用。(1)在形式上看,我国预算审批时间是3月份,而预算年度开始是1月份,有1/4时间的财政活动没有预算约束;我国预算所能控制的政府收支仅是全部政府规模的一半左右,对另一半根本就没有约束效力;对收支两者而言,我国预算没有把税法调整纳入其中,只对支出有约束效力;我国预算对不同部门及其不同级别公务人员的约束是极不相同的,那么多教师拿不到工资,同时那么多的政府官员坐高级轿车,住豪华别墅,吃海味山珍,政府预算却约束不住,差别如宵壤。这是众所周知的事实。(2)从执行过程及结果看的预算效力,这是关键。我国预算执行中的约束效力十分软弱,如决算赤字与预算赤字差别悬殊,1979-1995年的17年来,有10年决策赤字大幅度地超过赤字预算,基本持平的有4年,决算赤字小于赤字预算的仅3年。财政活动存在着“灰箱”操作,谁也说不清财政规模到底有多大,财政到底干了些什么,有很大一部分“其它支出”是糊涂帐。腐败现象屡禁不止,与预算的软弱涣散有直接关系,政府官员花钱没有约束和监督。没有法律效力的预算是腐败的“经济基础”,支持着腐败的滋生和蔓延;没有法律效力的预算导致社会资源配置的低效率,大量的浪费与损失也就不可避免;没有法律效力的预算致使财政秩序以至整个经济、政治、社会秩序混乱,正在破坏党和政府的形象。

　　2．建立法制化的预算制度是一个艰巨的任务建立公共财政,实质上是重构预算制度。预算职责与效力的定位是显见易见的,核心是法律控制,是要创造出新的财政活动的规则框架,制定新的财政“游戏规则”,规则财政活动秩序,并为财政主体形成规范的观念体系提供坚实的法制基础。但预算既是经济基础,又是上层建筑;既是制度,也是技术;……“预算是摆脱一切意识形态粉饰的国家骨骼”,因此,建立现代预算制度绝不是轻而易举的,[3]对此要有足够的认识。一方面,预算制度依存政治体制,要有政府的行政与立法权责分立,或是立法、司法、行政三权分立,还要有明达的舆论和积极的选民。当司法系统严重依赖于政府时,它就没有可能提供有效的法律。无论何种政体的国家,预算总是与代议政治体制相联系。[4]我国历史上很早就有预算,但专制王权下的预算不是法律化预算,计划体制下的预算也不是我们现在和未来所要求的法律化预算。另一方面,在文化传统中,中国人的权力观是与财富联系在一起的,它是比商业更“有效地”获得物质利益的手段,“三年清知府,十万雪花银”,升官发财从来是“一体化的”;权力观的另一个特征是等级制,与等级权力观对应的权力“游戏规则”是“刑不上士大夫”,官越大违约成本越低。中国人的人情观的作用也很“顽强”,在实施法律时往往以灵活性、弹性、例外,实际是特权改变法律的本来面目。处于这种文化环境中的预算是“软的”,难以发挥应有的效力,这是我们构建预算制度必须充分重视的问题。从制度变迁的角度看,有效制度的形成是制度变迁需求和制度变迁供给相互作用的结果,是复杂的社会变革,是多种利益集团经过多重博奕的结果,还受人们的观念、历史、文化传统、习惯等诸多因素影响。预算是“钱袋子权力”它的法制化就更具有艰巨性。在一定意义上说,一个真正的法制化预算制度的确立就是改变了“国家面貌”。