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1994年分税制改革状况、影响及展望
李洋

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【摘要】分税制改革是我国1994年税制改革的重要内容,通过这次改革,实现了增加财政收入、加强中央宏观调控能力的目的。在改革中出现了划分税收收入的问题,在考虑中央的宏观调控能力的同时,也应当保障地方的基本开支,否则不能为居民提供需要的公共产品。而我国目前政府间的税收关系,同时存在这两方面的问题。[1] 进一步深化分税制改革,需要以中央和地方明确的集权、分权划分为基础,避免财政分级过多造成的不效率,改变地方财政收入结构,并完善转移支付制度。
【关键词】分税制 改革 问题 展望
【正文】

  新中国建立之初,在社会经济水平极为低下、物质资源极度匮乏的背景下,我国建立起了计划经济体制和高度集权的财政管理模式。然而,随着经济的发展,这样一种制度模式很难再适应发展的需要,弊端也逐渐显著,我国先后于1957年和1969年进行了两次财政体制的调整,但遗憾最终都以失败告终。七十年代末以来,我国进行了重要的经济体制改革,将计划经济体制下国家垄断的资源配置交还给市场,为适应市场经济要求,1994年进行的税制改革对央地财权进行了重新配置,财政体制实现了集权到分权、行政分权到经济性分权的转变。分权分级的财政框架体系也逐渐清晰。

  一、 分税制模式

  分税制是按照税种划分中央和地方收入的一种财政管理体制,它要求按照税种实现分权、分税、分管,以实现有效处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系。它将税收按照税种划分为中央税和地方税,实践中还存在共享税的形式,例如我国增值税以75%和25%的比例分归中央和地方。税款收入按照管理体制分别入库、分别支配、分别管理。它建立的前提条件是一个国家的财政收入“以税收为主要形式”。[2]

  实行分税制的国家主要是为了适应市场经济发展的内在需要,在市场经济中,市场是资源配置、经济运行的基础和主导因素,但市场中信息不对称、外部性、滞后性以及自发性常常影响宏观经济的正常运行,造成收入分配不公、公共产品供应不足等等问题,这时,政府作为最有效的力量可以弥补市场经济的不足。市场的竞争性要求社会财力相对分散,而政府基于宏观调控要求社会财力相对集中,这一矛盾反映到财政管理体制上就是中央政府和地方政府之间在财政关系上的集权和分权问题。

  二、 我国分税制改革的主要内容

  1993年11月,党的十四届三中全会提出“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制,建立中央税收体系和地方税收体系”,并通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,分税制作为中国财政分权改革的目标模式被正式确立下来。国务院于1993年12月25日发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》,决定从1994年1月1日起,改革原有的财政包干体制,实行分税制财政管理体制改革。其目的在于提高中央的财政能力,规范中央和地方的财政关系,同时适用改革发展的需要,调整和规范各项税收的内容,促进市场主体的公平竞争。[3] 1994年的税法改革基本原则是:税法改革要有利于中央的宏观调控能力;要有利于发挥税收调节个人收入相差悬殊和地区间经济发展差距过大的作用,促进经济协调发展,共同富裕;体现公平税负,促进公平竞争;体现国家产业政策,促进经济结构的有效调整,促进国民经济整体效益的提高和持续发展;简化、规范税法。

  这次改革,对中央政府和地方政府间事权和支出责任进行了原则性划分,中央政府主要负责事关国家安全、外交和中央国家机关运转所需要的经费以及调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出、由中央直接管理的事业发展支出等。[4] 省与省以下地方财政主要负责本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。在划分税种的基础上,依据事权和财权相结合的原则,把维护国家利益、实施宏观调控所必须的税种确定为中央税;把与经济发展直接相关的主要税种确定为中央与地方共享税;把适合地方征管的税种确定为地方税,同时充实地方税种,增加地方收入。

  具体来讲,对于中央和地方支出职责的划分,改革变动不大,因为这涉及行政体制改革的问题;收入划分上,改变原来的基数法,将税源最为广泛的增值税作为主要的中央和地方共享收入,地方分享25%;为了避免过分触动地方既得利益,采取“维持存量、调整增量”的办法,将以1993年为基期的实行分税制后地方净上缴中央的收入返还给地方,而且1994年以后,以此作为税收返还基数,与各地当年上缴中央的“两税”(增值税的75%和消费税)的增长率挂钩,按1:0.3的系数增长;将原来的税务机构一分为二,分设国税局和地税局;逐步完善转移支付力度,加大转移支付力度。[5] 总体来说,这种分税制保证了中央集中适当的财政收入,又有利于地方政府加强税收征管的积极性。

  三、 分税制改革的主要作用

  1、促进了财政收入的快速增长,有效调动了中央和地方的税收征管积极性,实现了地方财政和中央财政的双赢。这也是与1994年税法改革的基本原则相互契合的,也实现了预期的效果。从《中国财政年鉴》历年的数据来看,财政收入增长速度快于GDP的增长速度,我国财政收入占GDP的比重从1994年的10.8%提高到2010年的20.88%。而财政实力的增强就意味着社会保障、科技教育、基础设施建设等公共品领域财政投入的大幅度增加。

  2、中央政府宏观调控能力水平提高,这同样可以从财政收入占GDP比重的大幅度增加中看出来,财力的适度集中以及以支付转移为主的地区间收入再分配机制建立,强化了中央政府的宏观调控职能,有利于缩小地区间财力差距,促进公共服务均等化。这同样与94年税法改革的基本原则相契合。

  3、政府间财政关系趋于规范,按照税种划分收入,明晰了中央和地方之间的利益界限;将按企业隶属关系等划分所得税收入改为按比例划分,为企业创造了公平的竞争环境;逐步完善的一般性转移支付体系,为财政资金分配的规范性和有效性奠定了良好的制度基础。

  四、存在的问题

  1、转移支付制度违背了建立的初衷,其本意原来是根据“先富带后富”的原理抽东部之肥补西部之瘦,以实现基本公共服务均等化,促进区域经济协调发展。实施了分税制之后,中央政府集中了大量的财力掌握了主动权,其支出完全不受地方的制约,然而,对中央之外剩余财力的再次分配却一直缺乏科学的管理办法。在各项转移支付中,一直以专项转移支付占据主导地位,但由于中央对地方的了解并不充分,很多时候项目与地方需求不相符合。同时,专项转移支付同时要求地方政府辅以数目不小的配套资金,这给很多西部贫困地区的地方政府带来重重的困难。转移支付的本意是帮助贫困县市提高均等化水平,实现基层政府的稳定运转,但是这笔资金通过政府的管道之后,受到了很大的截留的问题。

  2、分税制改革之后,作为对中央集中大部分财力而对地方的弥补,明确规定了国有土地有偿使用收入归地方政府所有。在上个世纪,房地产市场尚还萧条,政府并不看重土地产生的收益。但2000年之后,随着国家城镇化战略,房地产逐渐成为我国经济新的增长点,土地出让金屡创新高,甚至占据地方财政50%以上的比率。而这部分收入完全归地方政府支配,所以出于对财政收入政绩的追求,各个地区的GDP指标竞赛的追求,有限的土地被政府大规模征收,城市扩张、耕地减少。房地产泡沫不断积累,成为经济发展的一大隐患。同时征地也造成很多的社会事件,激发了城乡矛盾,造成了社会不稳定。政府将土地收益一次性透支,造成了严重的后果,所以土地收入分享机制亟需改革。

  3、五级财政与分税制不相容,[6] 造成基层财政困难。本来,使各级政府增强事权与财权的呼应与匹配,并通过自上而下的转移支付使欠发达地区也大体达到事权与可用财力的一致,正是分税制财政体制的“精神实质”和优点所在,然而,在实际中这样的优势却没有体现出来。这是因为没有真正进入到分税制的轨道而却放大了“包干制”等制度负面作用的累积。分税制改革之后,中央财政比重提高,省级财政比重也提高,但是省以下分税制却难以进入轨道,因为层级间的财政转移支付实在力不从心,“市卡县”、“市刮县”的做法造成了“中央财政喜气洋洋,省市财政勉勉强强,县级财政拆东墙补西墙,乡镇财政哭爹喊娘”的现状。根本来说,是因为五级的财政框架与分税制之间是不相容的。

  4、从中央和地方的内部权力制约角度,一些学者提出了中央和地方之间沟通、谈判的机制、程序不健全,弱化了分税制的财政分权制衡功能的问题。我国的分税制改革完全由中央主导进行,地方缺少话语权,基本的改革、分配都由中央掌控,并且中央和地方之间协商的有效途径和制度并不完善、配套。中央可以对地方施加各种压力,但是地方却没有任何渠道、制度、程序对中央的决策施加影响。也即对中央的财政决策缺乏有效的法律监督,造成了中央和地方权力关系的不规范,各级政府的事权范围和支出责任不明确。

  五、改革的展望

  1、发达国家分税制的经验表明,财权的向上移动并不必然导致地方财力的下降。完善的转移支付制度通过财政收入的再分配机制,反而会带来地方财力的均等化,从而实现各级政府基本公共服务均等化。目前我国一般性转移支付特别是均衡性转移支付投入力度和规模都较小,造成了基层政府特别是贫困地区的政府财政收入和支出责任之间不对称的问题,所以应当加大均衡性转移支付的投入比例。并且可以考虑将补充地方基本公共服务均等化的专项转移支付并入一般性转移支付中,以实现地区间财力的均等化。

  2、应当对土地财税政策进行适当的调整。中央政府分享土地出让收益,通过分享比例遏制地方政府对土地财政的过分依赖,同时建立地方税体系,增加地方财政收入。这里也引出了另一个问题,也即是否应当给予地方一定的税收立法权,笔者的想法是,我国作为单一制的国家,地方不应当享有税收立法权,这是与联邦制国家显著区别的。但是我国可以借鉴外国许多单一制国家的经验,让地方政府在中央税收立法范围内有一定的税率选择权。提高地方政府独享税和中央地方共享税在收入结构中的比重,以增加地方财政收入,解决地方财政过分依赖土地财政的问题。

  3、按照我国实践中“省管县”、“乡财县管”改革试验的经验,通过减少行政层级的办法,为分税制在省以下的贯彻制造配套的环境和条件。促进事权的划分清晰化、合理化和构建与事权相匹配的分级财税体制,能够明显降低行政体系的运行成本,避免了中间层次的政府截留,提高了资金的使用效率,促进县域经济的发展。但是,“省管县”、“乡财县管”的改革模式不应生搬硬套到拥有不同情况的各个地方政府,而应当强调因地制宜,合理区别对待,从而实现逐渐走向总体的规范化制度安排。

  4、从更深的层次来说,分税制出现的各类问题,其原因在于各级政府的事权划分不明确,根源在于中央政府和地方政府之间的分权、集权关系的不规范和不稳定。我国一直缺乏中央政府对地方政府的放权和收权行为的制度设计和法律保障。所以应当家里起以法律为基础的央地关系,以法律的刚性保障和维护中央政府的权威以及地方政府的合法权益。这应当成为我国分税制的基础和基本条件。

  分税制的改革是一个与时俱进的系统性工程,所以应当以动态的眼光看待处于不同时代背景之下的财政体制。这也说明分税制的改革不能冒进,应当稳步而不失进步。在现在的形势下,财政体制的改革必须配合行政体制、政治体制改革的步伐,分税制改革也需要依靠中央地方之间分权结构的明确、规范甚至是法定。

  

【注释】
  1. 刘剑文、熊伟著:《财政税收法(第5版)》,法律出版社2009年版,第149页。 
  2. 姜维壮主编:《中国分税制的决策与实践》,中国财政经济出版社1997年版,第3页。 
  3. 刘剑文、熊伟著:《财政税收法(第5版)》,法律出版社2009年版,第202页。 
  4. 《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》,国发【1993】85号。 
  5. 陈共:《1994年税制改革及分税制改革回眸与随感》,载于《地方财政研究》,2005年第1期。 
  6. 贾康:《分税制改革需要继续深化》,载于《中国改革》,2006年第2期。
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