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国际低碳发展趋势下的中国环境税改革
——尝试以碳税为改革先锋的思考
杜一凡

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【摘要】低碳发展已成为不可逆的国际趋势,中国环境税改革也是势在必行,本文限于篇幅与作者才学限制,不对开征碳税的可行性、碳税的立法设计等等复杂问题进行论述,仅通过对碳税特性及其作用的粗略分析论证我国开征碳税的必要性,大胆做出尝试以碳税为中国环境税改革之先锋的思考。
【关键词】环境税改革 碳税 低碳发展 国际趋势
【正文】

  一、 问题的提出

  全球气候变暖已经成为国际社会关注的热点问题。气候变暖本身对经济发展乃至人类生存有着重大影响,尽管目前对于二氧化碳排放是否是造成全球变暖的主要原因或者温室气体排放的效应究竟如何还存在争议,但并不影响国际政治中已经将碳排放问题作为一个重要议题。美国总统奥巴马的特使财政部长盖特纳访华期间在北大国家发展研究院做了演讲,学生有幸接触了主办方整理的其演讲材料,发现其对人权问题仅仅提及两句,反而就气候问题大讲特讲,这应当是美国政府在反恐口号下走单边主义越发在国际社会中不得人心之后,重新拿回道义高地的招数。[1] 放眼国际社会,欧盟在低碳经济低碳发展的领域着力多年,已然掌握了较强的话语权,而美国虽然在小布什时期退出《京都议定书》协议,在国际低碳发展领域呈消极态势,但奥巴马政府在当政之初便向联合国提交议案,表现出极为积极的姿态。同时,金融危机之后国际社会中贸易保护主义抬头,碳税作为一种新的绿色壁垒被发达国家所关注,我国的出口贸易已然受到不可忽视的影响。回看我国,在科学发展观的理念提出后,十七大将经济、政治、文化、社会建设“四位一体”写入党的章程,而在刚刚闭幕的十八大中,则首次将“生态文明建设”与前四者并列,首提“五位一体”,可见我国在政策层面对生态环境的重视程度提升到了新的高度。可见,中国在国际社会中正在政治、经济双重领域中受到发达国家利用“低碳”作为工具所施加的重重压力与挑战,低碳问题已然成为国际话语权争夺的新战场,中央也对环境问题和低碳发展问题高度重视。

  在这样的大背景下,学生却发现教材中并无环境税的内容,一查之下非常遗憾,我国环境法体系尚不健全,教材对我国目前与环境税相关的如消费税、资源税等税种已然作了非常全面详细的介绍,却无奈实践层面中我国环境法有关规定不健全,缺乏系统性,更缺少以保护环境为目的的专门税种,环境税改革的呼声很高。因此,在仔细的学习之后,学生大胆做出以开征碳税作为环境税改革之先锋的思考,在处理我国所面临的碳税挑战与压力问题的同时,促进我国环境税体系改革与完善。

  二、 如何理解碳税

  1. 从环境税的概念出发

  环境税的概念正随着相关研究的深入而不断发展着。

  从国外来看,国际财政文献局(IBFD)对环境税的定义是:“对污染企业或者污染物所征收的税,或对投资于防治污染和环境保护的纳税人给予的减免。”[2] OECD/EC(2001)将环境税(Environmental Tax)定义为:“以对环境具有一定的负面影响的事物的实物单位(或替代物)作为税基的税种”。[3]

  国内对环境税有广义和狭义两种看法。广义环境税是指为实现特定的环境保护目标、筹集环境保护资金而征收的具有调节与环境污染、资源利用行为相关的各个税种及相关税收特别措施的总称。其范围相当宽泛,只要是影响某些与环境相关的经济活动的性质和规模的税种及税收政策,都属于广义的环境税的范围,其一般被称为环境税收制度或环境税收体系。

  狭义环境税则是指以环境保护为目的,针对污染和生态破坏等行为课征的特别或独立税种。其范围相对较窄,是直接针对各种不利于生态环境的行为进行征收,与生态环境的保护密切相关的一些税种,碳税即属此列。

  2. 从环境税的分类出发

  欧盟统计局(Eurostat,2001)根据税基将环境税划分为能源税(Energy taxes)、交通税(Transport taxes)、污染税(Pollution taxes)和资源税(Resource taxes)。其中,能源税的税基为能源产品,最重要的能源产品是汽油和柴油,也包括其他燃料油、天然气、煤炭和电力。由于碳税与能源产品的密切联系,碳税也被认为属于能源税的范畴,而不属于污染税。

  国内一般将环境税划分为污染排放税、污染产品税、碳税等。因为认为二氧化碳不属于污染排放,故其也不属于污染排放税之中。[4]

  3. 从税收的分类出发

  (1) 碳税是间接税

   对直接税与间接税的划分以税负转嫁为标准,凡税负不容易转嫁于他人,由纳税人直接承担的税种,即为直接税;凡税负容易转嫁于他人,纳税人只是间接承担税负,负税人并不负法定纳税义务的税种,即为间接税。[5] 根据这一标准,碳税属于间接税,因其税款可计入成本,向上下游转移。同时碳税的制定与实施往往伴随着碳排放交易市场的建立,这更方便了税负的转移。

  (2) 一般目的税与特定目的税

  根据收入的目的是否特定,税收可以分为一般目的税与特定目的税。碳税究竟属于一般目的税还是特定目的税依具体立法与制度设计不同而不同。如碳税以激励为主要目的,即通过提高燃料或排放的价格来削减能源及其他来源的温室气体排放,为清洁能源与节能技术创造更有效的市场的,属于特定目的税;同时,碳税也能够形成稳定的税收来源,如以美国为例,根据国会预算办公室测算,每公吨碳征12美元-17美元,10年内将征税2080亿美元,数额非常可观,以筹集政府环境保护所需资金为主要目的的就为一般目的税。

  考虑到我国目前仍为发展中国家,发展水平较低,发展方式较为粗放的特点,遵循我国“简税制、宽税基、低税率、严征管”的税收改革原则,我国若开征碳税应当并非主要为了满足财政需要,而是根据节能减排的政策而为的经济诱导税,故相对于一般目的税而言是特定目的税。

  (3) 碳税是对物税

   一般认为,以作为主体的“人”为基础并考虑其纳税数额、投资方式、负担能力等具体情况二征税的税为对人税,如所得税;以作为客体的“物”为基础且不考虑纳税人的具体情况而征收的税为对物税。[6] 依据这一标准,碳税是一种对物税,其不考虑碳排放及碳消费主体的具体投资方式和负担能力,而是以碳排放这种“物”的当量为标准而征收。显然,从量能课税和税收公平的角度看,对人税代表这现代税法发展的总体方向,因此碳税的开征可以伴随着碳排放交易机制的尝试,通过碳排放交易机制和自愿减排机制,可以在客观上达到对纳税人具体情况有所照顾与考量的效果,实现“租税的人税化”。[7]

  三、 尝试以碳税为环境税改革之先锋

  (一) 开征碳税可以完善环境税制

  尽管我国目前针对资源、污染物排放、成品油、机动车征收的税种和收费在制度上初步构成了一个环境税费体系,但与国外相对完善的环境税收制度相比,我国环境税体系还很不完善。开征碳税可以促进环境税改革的深入和环境税制的完善。

  1. 开征碳税可以改变针对二氧化碳排放征收的独立税种缺位的现状

  依照国外经验,发达国家普遍建立以硫税、氮税、燃油税、碳税等等环境税税种为核心的环境税制或绿色税制。虽然我国目前也存在着一些与环境保护相关的税种,如资源税、消费税等,但目前尚缺乏独立的针对污染物和二氧化碳排放征收的环境税种,符合市场经济的环境税收制度尚未建立起来,环境治理的效果不理想。独立环境税的缺位导致了我国环境经济政策存在着制度性缺失,限制了税收对污染、破坏环境行为的调控力度,同时也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源,弱化了税收的环境保护作用。

  2. 开征碳税能够满足污染治理的资金需要

  排污收费制度虽然是直接针对污染物排放进行的征收,但由于国内税收和收费之间存在强制性和征收管理等方面的较大差别,导致实际环境保护效果和力度与相关法律法规的要求存在一定差距。

  2003年7月国务院颁布的《排污费征收使用管理条例》出台后,虽然在征管上也设计了类似于税收征管的制度,但由于排污费不可能完全具备税收特有的强制性、无偿性和固定性的性质,缺乏强有力的征管法规保障。这导致在“费”的名义下对污染物排放的征收会存在诸如缺乏权威性、举证责任倒置、征收率不足、协商收费等问题。同时虽然排污收费可以增加企业排污成本,但是受排污费征收强制性较弱的影响,导致污染收费标准偏低。从目前排污收费实施情况看,我国排污收费标准仅为污染治理设施运行成本的50%,某些项目的收费甚至不到污染治理成本的10%,[8] 远远无法满足污染治理的资金需要。

   总体来看,中国现行的环境税费制度在环境保护上发挥了积极的作用。但由于制度设计和征收管理上存在诸多问题,其未能发挥应有的环境保护效果,完整的环境税体系并未真正建立。开征碳税,可以设立直接针对碳排放征收的税种,其作为一个独立税种配合其他环境税的开征,可以弥补环境税的缺位,构建起环境税体系的框架。此外,通过开征碳税,能够解决排污费所面临的缺乏强制性的征收困境,为环境保护筹措必要的资金。这些都有利于实现整个税制结构的完善和优化,对进一步深化税制改革具有重要意义。

  (二) 开征碳税在国际低碳发展趋势之下具有重要战略意义

  碳关税是由美国和欧盟一些国家于2009年提出的,主要内容是针对不承担强制性碳减排义务或没有完成碳减排指标的国家所出口的高耗能商品征收碳关税。其实质上是一种绿色贸易壁垒。美国众议院于2009年6月22日通过的《清洁能源与安全法案》授权美国政府从2020年起,可以对不实施碳减排限额国家出口的碳排放密集型产品征收二氧化碳排放税。事实上,欧盟早在2005年《京都议定书》正式生效后,就曾几度主张要对来自履行减排义务的国家(主要是美国,但也包括中印等主要发展中国家)的进口产品征收“边境调节税(Border Tax Adjustment)”。[9] 而法国更是主张征收碳税的急先锋,萨科奇在2008年就首次提出增设“气候-能源”税,即碳税,并在2009年正式公布碳税征收方案并在国民议会和参议院得到通过。因此,美国明确抛出“碳关税”的政策后,欧盟很快积极跟进。

  由于长期以来欧盟的绿色产业处在世界领先地位,一旦欧盟国家实施碳关税政策,可能会将大多数发展中国家的高碳产品拒之门外,而奥巴马政府在节能减排、低碳发展方面的积极性大大高于小布什政府,可以预见其在连任后没有选举压力的接下来的四年中会更加放手的推进其碳关税相关政策。

  事实上,欧美“碳关税”政策不仅仅是在谋取经济利益最大化,以低碳经济推动经济复苏,更是在国际政治经济的大棋局上“打碳牌”。欧美正以低碳这一建立在全人类共同生存权益的道德制高点之上,相对于人权和反恐而言更具有道义高度的手段争夺国际话语权,同时形成新一轮技术革命,建立产品出口、技术出口和投资的新优势,从而遏制中国等新兴市场化国家的崛起。

  我国开征碳税,能够利用WTO不得重复征税的相关规则,有效阻止发达国家对我国征收碳关税,同时为我国在新一轮全球话语权争夺和技术革命中占据有利地位助力。

  因此,既然开征碳税对内能满足完善我国环境税体系,深化环境税改革的迫切需要,对外可满足应对低碳发展国际挑战的重要战略需要,同时具有有利于减缓我国国内生态环境压力,有利于树立负责任大国的国际形象,有利于我国经济发展方式的转变等作用,[10] 在当前国际低碳发展趋势之下的我国环境法改革,完全可以尝试以碳税为先锋的思路。

  四、 结语

  开征碳税在我国目前仍处在理论设想阶段,以碳税作为我国环境法改革的先锋更仅仅是学生的大胆想象,在实践层面上,碳税立法应坚持民主性原则,具体规定遵循量能课税原则和税收收入中性原则;同时开征碳税还须面对选择适当的开征时机,合理设计碳税制度,正确选择实施方式,处理好保护环境与经济发展的平衡等等实际操作的问题。

  低碳经济和低碳发展已然成为不可逆的国际趋势,这是中国未来发展中必须要面对的挑战和解决的问题,但同时更是重要的战略机遇。而碳税作为低碳发展的一种重要手段,开征碳税作为一项涉及社会各层具体利益的严肃立法行为,绝不是才疏学浅的笔者通过从兴趣出发的五千言小文能够思考清楚的,本文仅仅是在此提出一个可能的思路。非常希望刘老师作为我国财政税收法相关学科的领军人物能够推动学界对环境税乃至碳税问题作真正深入的研究,为我国在新的世界变革潮流中取得领先地位而助力。

  

【作者简介】
    杜一凡,北京大学法学院。
【注释】
  1. 唐方方. 气候变化与碳交易【M】. 第一版. 北京: 北京大学出版社,2012:2-3 
  2. 奎帕. 国际税收词典【M】. 第二版,国家税务总局税收科学研究所译,国际税收词汇,中国财政经济出版社,1992(12):99 
  3. “A tax whose tax base is a physical unit(or a proxy of it) of something that has a proven, specific negative impact on the environment.” , OECD/EC guideline (2001) 
  4. 苏明 许文. 中国环境税改革问题研究【J】. 财政研究. 2011(2):2-12 
  5. 刘剑文 熊伟. 财政税收法【M】. 第五版. 北京: 法律出版社. 2009: 149 
  6. 刘剑文 熊伟. 财政税收法【M】. 第五版. 北京: 法律出版社. 2009: 150-151 
  7. 北野弘久. 税法学原论【M】. 第四版. 陈刚、杨建广等译,中国检察出版社. 2001::105. 转引自刘剑文 熊伟. 财政税收法【M】. 第五版. 北京: 法律出版社. 2009: 151 
  8. 苏明 许文. 中国环境税改革问题研究【J】. 财政研究. 2011(2):2-12 
  9. 张丽. 低碳贸易壁垒的缘起、发展以及现状研究【J】. 黑龙江对外经贸. 2011(1):33-34 
  10. 详细论述可参见苏明等著《中国开征碳税问题研究》,财政部财政科学研究所. 2009
【参考资料】
    [1] 唐方方. 气候变化与碳交易【M】. 第一版. 北京: 北京大学出版社,2012:2-3 
  [2] 奎帕. 国际税收词典【M】. 第二版,国家税务总局税收科学研究所译,国际税收词汇,中国财政经济出版社,1992(12):99 
  [3] “A tax whose tax base is a physical unit(or a proxy of it) of something that has a proven, specific negative impact on the environment.” , OECD/EC guideline (2001) 
  [4] 苏明 许文. 中国环境税改革问题研究【J】. 财政研究. 2011(2):2-12 
  [5] 刘剑文 熊伟. 财政税收法【M】. 第五版. 北京: 法律出版社. 2009: 149 
  [6] 张丽. 低碳贸易壁垒的缘起、发展以及现状研究【J】. 黑龙江对外经贸. 2011(1):33-34 
  [7] 苏明等. 《中国开征碳税问题研究》,财政部财政科学研究所. 2009
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