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我国财税体制改革的实践
——1994年分税制体制改革
孙啸宇

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【摘要】随着我国市场经济的发展,财税体制成为改革的突破口。因篇幅限制,本文主要介绍1994年我国分税制改革的背景、内容、意义、存在的问题等相关内容。
【关键词】分税制 税制改革
【正文】

  一、分税制

  

  1.1分税制的概念:

  分税制是按税种划分中央和地方收入来源一种财政管理体制。实行分税制,要求按照税种实现“三分”:即分权、分税、分管。所以,分税制实质上就是为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系,通过划分税权,将税收按照税种划分为中央税、地方税两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。

  分税制的实施,既是一国政府法制建设和行政管理的需要,是一国以法治税思想在财政、税收制度建设方面的体现,又是一个国家财政政策、税收政策在税收管理方面的体现,也是一国财政管理体制在税收方面的体现。

  中央税是指税种的立法权、课税权和税款的使用权归属于中央政府的一类税收,地方税是指立法权、课税权和税款的使用权归属于地方政府的一类税收。税款收入按照管理体制分别入库,分别支配,分别管理。中央税归中央政府管理和支配,地方税归地方政府管理的支配。

  在税收实践中,某些税种的收入并不一定完全归属于中央或地方政府,而且按照一定的比例在中央政府和地方政府间进行分配,收入共享,从而出现共享税类。一般来说,共享税是指税种的立法权归中央政府或上级政府、上下两级政府分别征收、管理,并各自享有一定比例使用权的一类税种。共享税的决定性划分标准不是立法权,也不是征收管理权,而是税款所有权,是按照税款归属标准进行的划分。

  分税制的真正涵义在于中央与地方财政自收自支、自求平衡。当今世界上,实行市场经济体制的国家,特别是发达国家,一般都实行了分税制。至于实行什么模式的分税制,则取决于三个因素,即政治历史、经济体制、以及各自遵循的经济理论。我国正在推行的具有中国特色的分税制,虽然由于种种原因尚不够彻底和完善,但是,把过去实行的财政大包干管理体制改为分税制财政管理体制,不仅初步理顺了国家与地方的关系,而且调整了国家与纳税人的关系。

  

  1.2分税制的实质:

  按照税种划分税权,分级管理。税权是政府管理涉税事宜的所有权利的统称,主要包括税法立法权、司法权和执法权。其中,执法权主要包括税收组织征收管理权、税款所有权。分税制就是要将这些税权在中央及地方政府间进行分配。所以,分税制财政管理体制的实质,就是通过对不同税种的立法权、司法权、执法权在中央和地方政府进行分配,以求实现事权同财权的统一。

  一般来说,完善的分税制要求中央政府和地方政府根据自己的事权自主地决定所辖的税种。中央政府和地方政府有权根据自己的事权自主决定税法的立法、司法、执法事宜;划归地方政府征管的地方税税种,地方政府可以因地制宜、因时制宜地决定立法、开征、停征、减税、免税,确定税率和征收范围。

  1.3实行分税制的意义:

  分税制的精髓在于运用商品经济的原则处理中央与地方收支权限的划分,把中央与地方的预算严格分开,实行自收自支、自求平衡的“一级财政、一级事权、一级预算”的财政管理体制。

    为了加强税收的宏观调控作用,体现利益分配原则,各国政府都看到了分税制的好处。这是因为分税制可以为政府运用税收杠杆调节经济提供方便而有利的前提条件和伸缩灵活的活动场所。

    其一,分税制是中央实施宏观管理政策的财力保证。建立两个税收管理体系,理顺中央与地方的分配关系,从而奠定了财力分配的基本格局。中央税收占主导地位,国家容易集中财力,解决重大社会经济问题,稳定全局。中央对地方实行不同形式的补助金制度,既可以掌握地方政府的支出范围和财力配置方向的主动权,保证中央经济调控政策的贯彻,又可以调动地方政府的积极性,因地制宜地办一些实事。

    其二,分税制可以充分发挥税收杠杆调节经济配置资源的独特作用。中央可以运用属于自身的税种、税收进行全面性调节,地方也可以运用属于自身的税种、税收进行局部调节。这样的多层次的税收调节,更便于掌握调节的力度和幅度,实现预期调控目标。

  

  二、我国的分税制改革

  

  2.1背景:

  行政性分权的“财政包干”是中国20世纪80年代末到90年代初的主要财政模式,其要点是“划分收支,分级包干”,并根据不同地区的情况,采取六种不同形式(收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包、定额上解、定额补助)。

  根据党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系,更好地发挥国家财政的职能作用,增强中央宏观调控能力,促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康发展,1993年12月15日国务院下发国发[1993]85号文件,决定从1994年1月1日起改革原有的财政包干体制,对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。

  

  2.2内容:

  (1)中央与地方事权、财权的划分

  ①中央固定收入包括:关税、海关代征消费税、增值税、消费税、中央企业所得税、地方和外资银行及非银行金融企业所得税,铁道、银行总行、保险总公司等部门集中缴纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税)、中央企业上交利润等。另外,外贸企业出口退税,除地方已经负担的20%部分外,以后发生的出口退税全部由中央财政负担。

  ②地方固定收入包括,营业税(不含银行总行、铁道、保险总公司的营业税)、地方企业所得税、地方企业上交利润、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税(不含银行总行、铁道、保险总公司集中缴纳部分)、房产税、车辆使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、耕地占用税、契税、房地产增值税、国有土地有偿使用收入等。

  ③中央与地方共享收入包括:增值税、资源税、证券交易税。增值税中中央分享75%,地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分,海洋石油资源税作为中央收入,其他资源税作为地方收入。证券交易税,中央地方各分享50%。

  此外,还建立中央对地方税收返还制度。税收返还额在1993年的基础上逐年递增,递增率按全国增值税和消费税增长率的1:0.3系数确定,即全国增值税和消费税平均每增长1%,中央财政对地方的税收返回增长0.3%。如果地方上划中央收入达不到上年基数的,税收返还不予递增并相应扣减税收返还数额。

  (2)改革原有的工商税制

  ①所得税制改革:

  企业所得税规定:中华人民共和国境内的企业,除外商投资企业和外国企业外,应兰就其生产、经营所得和其他所得缴纳企业所得税,税率为33%。纳税人每一年度的收入减去准予扣除项目后的余额为应纳税所得。考虑到部分企业盈利水平低的实际情况,对年应税所得额在10万元以下的企业增设了27%和18%两档优惠税率。

  个人所得税规定:个人所得税的课税对象是个人所得。按税法规定,有纳税义务的中国公民和在中国境内取得收入的外籍人员,均为个人所得税的纳税人。按照对基本生活费用不征税的国际惯例,将工资、薪金所得的月扣除额定为800元,中外籍人员实行统一的个人所得税法后,对外籍人员另规定附加减除标准。同时将原来征收的个人所得税、个人收入调节税、城乡个体工商户所得税统一起来,统称个人所得税。其中,工资、薪金所得实行5%—45%的九级超额累进税率;个体工商户的生产、经营所得实行5%—35%的五级超额累进税率税负水平与企业所得税大体相同。稿酬所得、劳务报酬所得、特许权使用费所得,财产租赁所得,每次收入不超过4000元的,减除费用800元,4000元以上的,减除20%的费用,其余额为应纳税所得额。

  ②流转税制的改革。

  增值税的基本税率定为17%,低税率定为13%。低税率的适用范围包括基本食品和农业生产资料等。出口商品一般适用零税率。增值税实行的是价外计征的办法,即按不包含增值税税金的商品价格和规定的税率计算征收增值税。

  消费税主要针对原来征收产品税的产品改为征收增值税后,将有不少产品的税负大幅度降低而设置的。为了保证国家财政收入,体现基本保持原税赋的原则,同时考虑对一些奢侈、高档的消费品进行特殊调节,对少数最终消费晶在征收增值税的基础上再开征消费税。消费税的税目有10个,主要包括烟、酒、化妆晶、贵重首饰、摩托车、小汽车、汽油、柴油等。消费税采用从量定额和从价定率两种征收办法,税率、税额共设1l档,采用从价征收办法的,按含有消费税税金在内的价格和规定税率计算征收消费税。

  营业税的征收范围包括提供劳务、转让无形资产和销售不动产。交通运输业、建筑业、邮电通信业、文化体育业,税率为3%;金融保险业、服务业、转让无形资产、销售不动产等,税率为5%:娱乐业税率为5%—10%。对一些公益性较强、收入水平较低并且需要国家扶持的经营活动,如托儿所、幼儿园、医院、纪念馆等,免征营业税。改革后,我国工商税制中税种由32个减少到18个,税制结构趋于合理并逐步实现高效和简化。工商税之外还有农业税、牧业税、耕地占用税、契税和关税,实际上我国现在共有23个税种。

  (3)改革原有的税收征管制度

  ①普遍建立纳税申报制度。意在形成纳税人自我约束机制,促进全民增强纳税意识。纳税申报制度建立后,对不按期申报和不据实申报的,要依法处理。

  ②积极推行税务代理制度。按照国际通行做法,实行会计师事务所、律师事务所、税务咨询机构等社会中介机构代理办税制度,为那些不懂税法、不会或无暇申报纳税的纳税人提供服务。这也有利于形成纳税人、代理办税机构、税务机关三方面相互制约的机制。

  ③加速推进税收征管计算机化的过程,即推进电子税务,以提高税务征管、办理的效率和准确性。

  ④建立严格的税务稽核制度。在普遍实行纳税申报和税务代理制度后,税务机关的主要力量将转向日常的、重点的税务稽查,使之形成申报、代理、稽查三位一体的税收征管格局,同时辅之以对偷逃税行为进行重罚的办法。

  2.3特点:

  ①按照税源大小划分税权,税源分散、收入零星、涉及面广的税种一般划归地方税,税源大而集中的税种一般划为中央税。

    一般来说,不可能把大税种划为地方税。但由于地方税不仅对法人(公司、企业)征收,而且更多的是对个人征收,所以,税源分散在千千万万个纳税人手中;又由于地方税征收范围面小,税源不厚,所以收入零星;由于地方税税种小而多,所以涉及面广,几乎涉及到所有单位和个人。

    ②部分税种的征收管理权归地方。地方政府对地方税可以因地制宜、因时制宜地决定开征、停征、减征税、免税,确定税率和征收范围,这是地方税的主要特点。由于赋予地方以较大的机动权限,从而既能合理照顾地方利益,调动地方的积极性,同时,不致于影响全国性的商品流通和市场物价。因为地方税一般均属于对财产(不动产)、对行为和部分所得以及不涉及全面性商品流通的经济交易课征,所以,即使各地执行不一致,也不影响全局。

    ③税款收入归地方。在我国当前的社会主义市场经济条件下,财力完全集中于中央或过多地分散于地方,都不能适应经济发展的需要。实践证明,在保证中央财政需要的同时,给地方一定规模的财力及适当的支配权,方能调动地方政府发展经济的积极性和主动性。因此,实行分税制,建立中央与地方相对独立的分级财政,给地方政府发展地方经济、加强文化建设提供资金保证,就成为我国预算管理体制改革的必然方向。

  

  2.4存在的问题:

  ①事权和支出范围越位

    目前实施的分税制没有重新界定政府职能,各级政府事权维持不甚明确的格局,存在越位与错位的现象,事权的错位与越位导致财政支出范围的错位与越位。

    ②部分财政收入划分不合理

    税收收入没有严格划分为中央税、地方税、共享税并依此确定应属何级财政收入,存在按企业隶属关系划分企业所得税的不规范做法。一些应为中央税的税种,如所得税被定为地方税。地方各级政府间按税种划分收入未落实。

    ③地方税收体系不健全

    目前,地方税种除营业税、所得税外,均为小额税种,县、乡级财政无稳定的税收来源,收入不稳定。地方税种的管理权限高度集中在中央,地方对地方税种的管理权限过小。

    ④省以下分税制财政管理体制不够完善

    主要是地方各级政府间较少实行按事权划分财政收支的分权式财政管理体制。县级财政没有独立的税种收入,财政收入无保障。

    ⑤转移支付不规范

    中国现行转移支付制度存在一些缺陷:政府间财政资金分配因保留包干制下的上解、补助办法,基本格局未变;采用基数法实行税收返还不合理;中央对地方专项补助发放的条件、程序、使用管理无法可依;地方政府之间如何转移支付不明确。

  

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