一、我国中央和地方税制关系的历史沿革[1]

　　1949年中华人民共和国成立后，我国中央和地方的税务关系，经历了统收统支——财政包干——分税制的历史沿革。

　　在我国初步建立社会主义经济制度的历史时期，配合计划经济的中央与地方的税制关系为统收统支，也即全国的税收统一征收，并统一决定支出方向。这样的税制关系能够适应当时由中央统一决定全国经济建设方向的经济运转模式；但是经济权力高度集中于中央政府时，往往使地方政府仅仅成为上传下达的中转机构，缺乏因地制宜的灵活性和积极性，因而经济发展缺乏活力。

　　之后财政包干则是在这样的社会困境下应运而生的，它具体是指地方的预算收支指标经中央核定后，由地方包干负责完成，超支不补，结余留用。这样的税制关系调动了地方税务机关的积极性，使其积极促进地方经济发展，争取创收；从而促进了我国经济的全面发展，增加了财政的总体收入。但随着实践的深入，财政包干的弊端逐渐暴露，主要体现在：（1）税收的功能单一化，除了增加财政收入外，欠缺对经济的调节力；（2）地方政府为了提高税务收入而忽视产业结构的良性发展，增加了社会的不平等和经济的不良外部性；（3）中央由于只能取得地方预报的财政预算，因而中央财政在整体财政收入中的比例不断下降，弱化了中央政府宏观调控的能力。

　　鉴于此，我国于1994年开始的分税制，是对调整我国中央和地方税制关系的一次重大尝试。分税制的着眼点是逐步收回向地方下放的权利，中央与地方的税制关系均衡为中央集权而地方对抗的局面；中央采取财权上移的策略，而地方政府以理性决策总是对抗中央政府，其结果是中央财政收入占总收入比重大幅度增加。我国的分税制包括三个层面的内容：第一，改革事权影响财权的税收归属原则，将税种划分为中央税、地方税和共享税三大类；第二，分设中央、地方两套税务机构，实行分别征税，即中央税归中央，地方税归地方，共享税由一级税务机关征收之后，在中央和地方间共享；第三，中央集中大部分财政收入，并对地方实行税收返还和转移支付的二级分配制度。[2]

　　二、分税制造成的地方财政困难

　　1、分税制以来中国地方财政状况

　　分税制改革实施以来，中央财政收入占财政总收入的比重由1993年的22%上升到2009年52.4%以上，支出比重下降8个百分点；地方收入比重急剧下降，而支出比重在2003年以前基本未变，从2004年开始上涨，终于在2009年达到80%[3] 。

　　2、分税制造成地方财政困难的原因分析

　　分析分税制造成地方财政困难的原因，主要有两个方向：一是财政收入的明显下降，二是财政支出的逐渐增加；归结起来，即为财权与事权的矛盾。

　　财权方面，分税制造成地方财政收入的明显减少主要有三个原因：

　　其一，共享税税种增多，中央收入比重提高。“增值税分享按75：25比例划归中央和地方；资源税以地域为界，海洋资源税归中央，陆地资源税归地方；营业税以行业为主，铁路、金融和电信营业税归中央，其他行业营业税归地方；从2002年起，企业所得税和个人所得税也被划为共享税，以2001年为基数，2002年实行5：5分成，2003年为6：4分成；2003 年证券交易税调整中央占98%，地方占2%”[4] 由此可见，所谓“分权”，其实是采用多项措施加强中央财政。

　　其二，转移支付不足以弥补地方事权扩大的支出。税制中的转移支付不具有透明性，尽管总量巨大，但不能保证其分配方向的合理；以及对转移支付的政策决定缺乏应有的监督机制。这使得地方政府的财政资金需求往往不能得到满足。

　　其三，减免退税减少了地方财政收入。中央出于调控经济的目的，往往运用其掌握的减免退决定权，对相关主体或者行业，采取税收优惠政策。但减免退税的实施同样影响地方财政收入。如2000年停征固定资产方向调节税，2006年取消农业税、屠宰税等农业四税，都直接造成地方财政收入的减少。

　　事权方面，由于事权影响财权的税收归属原则的废除，地方财政的事权并没有因财权的上移而减少。地方政府除了承担以往的公共产品公共服务的提供任务外，随着经济文化的发展，人们生活需求水平的提高，地方政府的事权其实是加大的。

　　三、地方财政收入分析[5]

　　分税制后地方政府的财政收入主要包括预算内收入和预算外收入两部分。

　　1、预算内收入

　　预算内收入主要是指地方税收，同时包括地方政府有权收取的各种费用。与房价相关的地方税包括以下三个方面：一是与土地直接有关的税收，包括城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税；二是与土地征用以及房地产业有关的土地间接税收，主要是建筑业和房地产业。三是部门收费项目，包括耕地开垦费、新增城镇建设用地有偿使用费等。

　　2、预算外收入

　　预算外收入包括行政事业收费、政府性基金和土地出让金三部分。土地出让金是指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款。研究我国地方财政收入可以看到，土地出让金及其前身对地方财政的影响作用。土地出让金经历了由费改税，由税改金的过程。从最开始的土地使用费到《城镇土地使用税暂行条例》出台后的由费改为土地使用税，中央逐渐降低在土地使用税中的提取比例。在财政部的《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》出台之后，土地使用税不但完成了向土地出让金的转变，而且上交中央的比例只有5%。实施分税制之后，土地出让金完全作为了地方税，而全额划归地方所有。

　　四、增加地方税在房地产领域的体现

　　在分税制下，由于财权不再与事权挂钩，中央和地方往往出现事权上的相互推诿；就算承担起了事权，其提供的公共品也会出现质量不高，数量难以满足需求的情况；而且中央和地方，尤其是地方由往往会为了提高财政收入，而出现机会主义商业化的倾向。为增加地方税在房地产领域的地方行为包括：

　　1、低进高出，获取巨额的土地出让金

　　所谓“低进”，是指地方政府可以以低价拿到相应的土地。我国的土地类型分为农村用地和城市用地。按照《土地管理法》的规定，“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实施征收。”也即，地方政府有着自行解释什么是公共利益的权利，可以决定土地征收。又按照《土地管理法》的规定，征收补偿的标准为征地前三年该土地的平均年产值，也就是说不论之后土地作何用途，只能按照土地的原有用途进行补偿，而征收的土地往往商业价值低。综上，地方政府有权决定对农业用地的征收，而且补偿的标准也不高，故称“低进”。

　　所谓“高出”，城镇化的农业用地和原有的城镇未利用地即为房地产市场供给的基础，但这并不是真正的供给量。我国的房地产供给存在着配额制：有多少土地可以流通存在着行政上的限制，这种限制还在不同的地区不同的行业间进行着分配。配额制使得政府可以控制房地产市场的供给量始终低于市场的需求，让市场始终处于“半饥饿”的状态。在供不应求得局面下，房地产市场的高价位便不足为奇。

　　低进和高出之间的巨大落差，即是土地出让金的部分，而这部分属于地方税完全归属地方财政。地方政府自然不愿意房价的下跌。

　　2、保持楼市火热，以获取建筑物税和房地产税等

　　根据1994年分税制的设计，城市扩张、土地占用以及房地产开发所带来的税收收入，均归地方政府所有，具体包括：城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税等。

　　因此，不断的征用农村用地，扩大城市规模，可以带动城市建筑业房地产业的发展，可由此而来的建筑物税属于地方税，则可作为地方财政的一部分。同时，保持房价的高位增长，获得的房地产税也属于地方税的范畴，也是地方政府增加财政收入的方式之一。

　　3、招商引资

　　保持土地市场的供给不足，制造出该地区需求极其旺盛的景象，有助于外国厂商或者本地区以外的投资者将该地区作为投资市场，在其建设工厂厂房，搭设生产线，将资本注入本地区。虽然招商引资的收入并不是地方税的直接体现，但也是得益于房地产市场火热的结果，而且也能够大幅增加地方财政收入。

　　综上所述，分税制的直接影响是财权上移，减少地方财政收入；但分税制同样为地方财政开了一个小口——土地出让金，并且还没有对地方自行低进高出的行为进行限制，使得地方政府以房地产市场为增加财政收入的主要来源。这也就是我国房价居高不下的原因之一。