在全球经济危机的压力下,转变经济发展模式、走可持续发展道路亟需纳入我国的日程。2011年9月30日出台的《国务院关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》正是体现了这一改革方向。资源税改革除了加强对资源开发的控制之外,另一个不容忽视的作用便是改变了中央和地方的利益分配。
一、历史视角下的考察:资源税中央、地方关系沿革
(一) 第一阶段:1984年到1993年
资源税的征收起始于1984年,我国颁布《中华人民共和国资源税条例(草案)》,开始征收资源税。当时只对开采原油、天然气、煤炭3种资源品的企业开征,对开采金属矿产品和其他非金属矿产品的企业暂缓征收。[1] 主要是针对超额利润征收税款。由于我国在1985年才逐步开始划分中央税和地方税,这一阶段,除明确规定属中央税或地方税的税种外,其余均属共享税。即由中央征收,再将税收分配给地方。资源税也属这一类型的税种。
(二) 第二阶段:1994年至今
1994年我国进行全面税制改革,在资源税方面,出台《中华人民共和国资源税征收暂行条例》。一方面,不再针对超额利润征税,而改为根据销售量征税。另一方面,将征税对象范围扩大到七种,全部实行从量征税。在这一阶段,由于我国开始实行分税制,明确中央税、地方税和共享税的差别。资源税被规定为共享税,但是实际上,与前一阶段不同,资源税中除了海洋石油企业的资源税由国税局负责征收管理外,其余归地税局征收。而现实中,由于种种原因,海洋石油企业并没有缴纳资源税。因此尽管名义上是共享税,但实际上,资源税属于不折不扣的地方税。
另外,值得关注的是,根据《中华人民共和国矿产资源法》的规定,我国制定《矿产资源费征收补偿规定》,由地质矿产主管部门会同财政部门征收资源补偿费,用于矿产资源管理。费用基于矿产品销售收入。这种具有税性质的费用分配规则是中央和地方共享,中央取得50%的收入,返还地方50%。
二、资源税改革下对中央和地方利益的调整
此次资源税改革主要是将从量征收改为从价征收。1994年的资源税规定的从量征收方式,使得税收额相对于资源价格失去弹性。当时采取从量税的目的主要是为了维持资源价格的稳定,但是由于市场的变动,这种制度反而使得在资源价格暴涨时企业获得巨大利益,而政府却未能获得相应收益。从而激励企业不受控制地开采资源、造成资源滥用。资源利用给当地环境造成巨大破坏,但另一方面,政府却并未获得相应的补偿。
这次改革将从量税改为从价税,有几方面的作用。除了减少资源过度开采之外,最重要的后果可能是使财富从中央向地方转移。这次资源税改革是以新疆为试点开展,财政部去年5月20日公布的《新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定》宣布,新疆的油气资源税从去年6月1日起实行从价计征,税率为5%。。自去年6月1日至今年4月,实施10个月以来新疆增加税收31.86亿元,其中,2010年7月至12月,新疆油气资源税累计收入同比增452.04%;2011年1月至4月,此项累计收入同比增575.52%。可以看到,资源税由从量税改为从价税,将大大地方政府的收入,并增大资源税在地方税收的比重。而从另一个角度,由于从价税增大企业成本,因此许多在这一领域占有垄断优势的国有企业收入将大大减少,这将减少中央收入。因此此次改革将导致税收收入从中央向地方的转移。
三、国际视野下的比较
目前国际上对资源税的通行做法是中央与地方共享。美国、日本、澳大利亚等国家的国家资源税是由中央、地方共享,英国资源税则由中央独享并给予地方财政补贴。一般都由中央享有税收的大部分收入,由国家统一对资源税收入进行统筹利用。可以看到,我国采取的是一种比较特殊的方式。
四、利弊权衡:中央税还是地方税
(一) 我国现有方式的优势
我国之所以不采取国际通行的做法,我认为主要有以下两个因素:
一是我国西部的特殊情况。国际上采取以中央为主的共享税方式,其中一个因素是为了防止因为资源分布不均而带来的各地发展不平衡。如果将资源税划为地方税,可能造成资源丰富的地区财政收入丰厚,具有发展优势。而反观我国的情况,矿产资源丰富的地区大多地处西部,如改革试点的新疆。这些地区尽管有着资源优势,但多数属于经济发展比较落后的地区,矿产的开发已经对这些地区的生态平衡和可持续性造成了严重破坏。我国将资源税税收划归地方,正是为了扶持西部地区的发展,平衡各地的经济收入。为西部地区政府创造财源。包括此次资源税改革,相信这也是其中一个重要原因。
二是我国经济体制的特殊情况。与美、日等国不同,由于我国属于社会主义国家,在自然资源领域往往采取国有企业的形式进行管理控制,在石油等方面更是具有强大的垄断性。对于中央来说,即使不通过资源税这一途径,也能够实行对资源开发的管理和收入的控制。此外,我国资源税在改革之前,总额不高,因此可以放归地方使用。
(二)我国方式的弊端
我国处于上述考虑采取了现有方式,但是长期来看,这种方式可能带来弊端。将资源税简单划归地方,可能使得地方与中央利益不一致,使得中央对资源的统筹和控制无法落实,这不利于我国的长期发展。
具体来说,这表现在对地方政府的负面的激励上。在这种体制下,企业开采资源越多,政府获得的财政收入也就越多。加之改革后资源税的比重有所增加,政府财政上的依赖也更强烈。部分地区资源税甚至可能成为当地收入支柱。GDP和财源的双重诱惑可能导致部分地方政府为了眼前的利益,过度开发资源。目前就有个别基层政府默许小煤窑、小油井的乱采乱挖,导致资源的重大浪费、环境的不断恶化和安全事故的接连发生,给国家和人民造成巨大损失。
五、解决方式:构建合理的共享税机制
(一)资源税为共享税的合理性
1.从资源利用的双重性质上看
一方面,根据宪法的规定,自然资源属于国家所有的财产,其使用的收益理应归属全民享有。此外,资源的利用也不是一个地域性的问题,它关乎国家的经济长久发展,需要中央政府根据国家的发展计划进行统筹性的规划和控制。但是从另一方面,资源开发一般会对开发当地的环境造成破坏,环境破坏等的代价主要由当地承担,并且资源保护和环境治理等任务靠的是地方政府来完成。如果说改革后的资源税应该具有补偿环境污染、保护和恢复生态环境的功能,那么根据事权与财力相统一的原则,新开征的资源税就应该由地方政府来征收。[2]
2.从资源管理上看
将资源税划为中央税或者地方税,都可能造成中央和地方利益的分离。不同的激励将导致二者不能协调配合地进行资源的有效理由和管理。如果将资源税划为中央税,地方政府不能从中得到税收收入,也就失去了规范当地资源利用的激励。而反过来,如果划为地方税,则可能导致地方政府为了区域性利益而不顾国家统筹发展的大局,自行过度开发。这两种情况对于我国经济发展都是不利的。
而将资源税划为共享税,则能使得中央和地方的利益紧密结合,一个合理的比例能够使双方在资源利用上具有相当一致的动机。从而可能实现中央对资源进行宏观规划、地方结合实际情况有条不紊执行的良好局面。
3.从税费改革的合一趋势上看
我国现在对于资源利用存在双重收费:一是资源税的征收,二是资源补偿费的征收。实际上,资源补偿费属于具有税收性质的费用,完全可以划入资源税的范围内,统一收取。而目前资源补偿费即由中央统一收取,再以50%的比例分配到地方。可以说,资源补偿费就类似一种共享税。
笔者认为,长久来看,为了改善税费制定、收取的行政管理效率,避免多重收费对企业激励的扭曲,资源税的税费合一是必然的趋势。而在这种趋势下,不改变原有资源补偿费的利益分配模式,最好的方法就是将资源税由名义上的共享税逐步改为实质上的共享税,由中央和地方按比例进行分配。
(二) 改革方案
1. 短期内
为了减小政策实施的阻力,渐进式地推动这一改革,短期内可以采取“存量不动、增量调整”的渐进原则,即以改革实施的前一年地方资源税收入为基数,测算新税制实施前后的收入变化情况,把新增收入作为中央收入,由此折算出中央与地方收入划分的比例。[3] 这样可以在维持原有地方政府利益不变的情况下,逐步增加中央资源税收入,推行共享税制。
2. 长期目标
在长期内,要确立资源税中央和地方的合理分配比例。笔者认为,这离不开前文所述资源税的双重性质。一方面,资源税的征收是由于企业和个人对于国家财产的使用,这一部分收入应当归属中央;而另一方面,资源税也是对于这种使用造成的地区环境破坏损失的补偿,这一部分收入则应当归属地方。因此笔者认为,宜由地方政府根据本地区环境和经济的具体情况,核算资源开采在本地区造成的损失额度,并由资源税对这一外部损失进行补偿,余下部分则归属中央所有。[4]
六、结语
目前的资源税改革反映了我国对中央和地方利益的调整,然而根据资源税的性质和国家可持续发展的目标,现在名为“共享”实则“地方”的资源税制可能不利于我国的可持续发展。因此在将来,应当采取平稳政策实现资源税的改革,实现真正的资源税共享。