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    第六届全国财税法研究生暑期学校优秀结业论文选登
 
碳关税法律性质分析及我国法律应对初探
李元双

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【摘要】碳关税作为一种特殊的关税虽未正式开征,但已经引起社会和学界的高度重视。碳关税是一种新的特殊关税,它不同于边境调节税。碳关税虽尚未开征,但其对我国经济和对外贸易的影响是可以预见的。面对可能造成的影响,我国对内要加强法制建设,优化产业结构;对外要加强国际合作,抵制贸易保护主义。
【关键词】碳关税 法律性质 影响 法律应对
【正文】

  引 言

  近年来,“碳关税”这一名词被多个国家在不同的场合提出,已经被世界所关注。作为一个新的税种,我国学者对它的关注也日益密切,目前学界研究的角度包括法学、经济学、政治学等。无论从哪个角度探讨,对碳关税的性质必须要有科学的认识。然而当前学界对碳关税的认识上众说纷纭,存在很大差异。本文中,笔者试图从国际经济法尤其是国际税法的角度来浅析碳关税的性质,将其界定为特殊的关税。

  在理解了碳关税的性质之后,就可以深入分析碳关税开征带来的影响。我国现阶段处于社会主义初级阶段,虽然对外贸易在世界中占有重要地位,但需要正视的现实是我国的产业结构仍然不尽合理,外贸企业规模较小,出口产品大多数属于低端的高耗能的产品。这样的现实使得我国在碳关税开征被各国提上日程的背景下面临极其不利的境地,出口商品的竞争力会大受影响,财富也会变相的外流至他国。

  面对可能出现的如此不利的局面,我国政府和企业应积极应对,不能对其开征持侥幸心理。要积极发挥自己贸易大国的地位,掌握碳关税交涉的主动权,联合相关国家采取有效的措施,通过世贸组织和联合国等国际组织这样的平台,维护自身的权益。对于碳关税的应对措施要有理、有力、有节。

  通过本文,笔者对碳关税的法律性质做界定,并在此基础上阐述碳关税开征可能带来的影响,提出法律应对措施,以期能够更好的为我国应对碳关税提供理论支持。

  

  一、碳关税法律性质

  (一)碳关税产生背景

  笔者认为要了解碳关税的性质,首先应该了解其产生的背景。只有从其产生的渊源着手才能知道碳关税到底是什么,才能进一步研究碳关税的开征给我国造成的影响,才能更好的应对这种影响,为我国的对外贸易健康发展提供良好的环境,为我国的关税制度的进一步完善提供理论基础。

  碳关税的渊源可以追溯到20世纪60年代的碳政治运动,后来的世界各国对气候变化的逐渐重视以及采取的相应措施也是其产生的重要原因。1994年3月21日,《联合国气候变化框架公约》正式生效,它成为“人类为应对全球气候变化所达成的首部公约,各国达成一致全面控制温室气体的排放,形成了国际气候合作的基本框架”。[1] 早在2006年11月于肯尼亚内罗毕召开的第12届联合国气候变化大会上,法国前总理多米尼克•德维尔潘就提议对没有签署相关气候变化国际公约的国家的工业产品出口征收额外关税。 这里的额外关税其实就是今天所说的碳关税。不难发现,其提出碳关税的出发点是应对全球变暖问题,尤其是越来越多的二氧化碳排放量的问题。

  2007年1月,法国前总统希拉克最早提出征收碳关税,其主要目的是向美国等不签署《京都议定书》的国家施压,警告美国等国,若它们不签署《京都议定书》,则会对其出口的产品征收碳关税。这是其提出碳关税的直接目的。法国提出碳关税的主要目的是避免欧盟国家的产业受到没有签署《京都议定书》国家的不公平竞争,尤其是钢铁业及其他高耗能产业等碳排放量大的产业。

  2009年3月17日,美国新任能源部长朱棣文提议征收“二氧化碳关税”。2009年6月26日美国众议院通过《美国2009年清洁能源与安全法案》,“碳关税”条款也在该法案中出现。随着《美国清洁能源安全法案》在美国众议院获得通过,“不同于曾经的惩罚性关税、反倾梢、反补贴措施等贸易保护惯用手法,打着‘绿色经济’旗号的‘碳关税’一词逐渐走进人们的视线,成为贸易保护阵营的新成员”。 也是因为这一次,国际上对碳关税才予以重视,各国对碳关税的研究越来越深入。

  2009年12月7日至18日,哥本哈根气候会议在丹麦首都哥本哈根召开。但是会议进展并不顺利,结果也没达成实质性的约束性的条约,仅仅形成了无需签署的《哥本哈根协议》。鉴于哥本哈根气候会议的结果,2009年12月22日,欧盟各国环境部长在布鲁塞尔召开会议,很多欧盟国家部长均认为碳关税将是一种最终的选择。但是各国对碳关税的征收与否以及如何征收仍然没有一致意见。这里可以看出,欧盟对碳关税的开征是相当重视的,碳关税不再是仅仅停留在可征可不征的阶段,它的征收已是大势所趋,只是时间问题。

  (二)碳关税法律性质分析

  碳关税指对进口的高耗能(尤其是二氧化碳排放量巨大)产品特别征收的二氧化碳排放关税。很显然,碳关税是一种关税,但是它不是一种普通的关税。有学者认为其是边境调节税,也有学者对这一说法并不完全赞同 。关于其合法性,有学者认为碳关税的合法性是不确定的,但也有学者对碳关税的合法性持怀疑态度 。笔者认为碳关税可以界定为一种特殊的关税,在当前法律和国际环境下还不具有合法性。

  1、碳关税的关税属性

  笔者认为碳关税是关税,这一点是毋庸置疑的。关税是指进出口商品在经过一国关境时,由政府设置的海关向进出口国所征收的税收。同样,碳关税明显符合这一定义。虽然其尚未开征,可以预见的是征收的对象虽然是碳排放量,但是依附的主体仍然主要是进口商品。不过碳关税和普通关税还是存在一定差别的,主要表现在:一、如果是进口商根据进口产品生产过程中排放的二氧化碳在进入关境时购买的排放配额或国际储备配额,那么这里的碳关税和关税就不是一个概念了,当然若收入归入关税,征收程序也一致的话,那么在实质上并不能否认碳关税和关税本质上的一致性。二、普通关税是根据关税商品分类目录来进行征收的,但是碳目前不在商品分类目录之内,所以这一点上,碳关税和普通关税是不同的。目前法国和美国提出的碳关税在某种意义上是贸易保护主义的体现,贸易保护主义就是对本国相关产业的提供保护以避免国外产品的竞争。而关税的征收的一个重要作用就是调节进出口,使得进口的商品不至于严重威胁到国内产业的健康发展。纵使碳关税和普通关税是有所区别的,但其关税的属性是不容置疑的。

  2、碳关税与边境调节税概念辨析

  碳关税到底是不是边境调节税,这在目前还没有统一的认识。在联合国的气候谈判中,经常出现“边境碳调整”一词。虽然该词在使用上和碳关税接近,但不能等同起来,因为二者不是同一个概念。笔者认为,碳关税作为关税的一种,是国际税法的重要内容,而边境调节税在某种程度上是国际经济法的内容。在这一点上,它们是不同的。不可否认它们存在相通的法律规范内容,存在联系也是必然的,但将二者等同起来则是不科学的。边境调节税是指全部或部分根据目的地原则实行的任何财政措施,它使一国出口产品与那些在进口国国内市场销售的相似国内产品相比,能够全部或部分地免除其在出口国已经征收过的税费,或进口国家参照其国内同类产品,对进口产品征收部分或全部税收。边境调节税包括进口环节边境调节税和出口环节边境调节税。而碳关税主要是在进口环节征收的,从这一点看两者的不同是相当明显的,边境调节税的范畴要比碳关税的大。由于相当一些国家并不征收碳税,所以如果将碳关税等同于边境调节税,那么一些国家参照国内同类产品征税的做法就缺少法律依据。此外,边境调节税是直接税,而目前碳关税究竟是直接税还是间接税还存在争议,毕竟关于碳关税的讨论还在理论层面。倘若碳关税是间接税,那么显然碳关税与边境调节税是不同的。

  3、碳关税的合法性质疑

  对碳关税的合法性界定必然要回归到国际经济法尤其是国际税法的领域内讨论。笔者认为在当前国际经济贸易现实环境以及法制环境下,碳关税欠缺合法要件。首先,碳关税有违国民待遇原则和最惠国待遇原则。国民待遇原则要求他国产品要与本国相同产品享有的待遇,而碳关税的开征很显然给他国产品带上了特殊关税的枷锁,这是对国民待遇原则的违背。最惠国待遇原则则要求缔约国的一方若给与第三国某种优惠待遇,缔约国的另一方即时获得相同的优惠待遇。如果一国因为科技发达,制造的产品耗能低;而另一国由于技术落后,制造相同的产品耗能高,那么其可能面临被进口国征收碳关税的可能。进口国在这方面就构成了对两国待遇的不同,违反了最惠国待遇原则。其次,碳关税不符合WTO的规定。这里的主要规定就是GATT第20条的环境例外条款。从表面上看,碳关税仿佛“符合GATT第20条(b)(g)项的环保目的获得证明,即认定该措施可用于实现保护公共健康或者与保护清洁空气这一可用尽的自然资源有关”。 但是WTO要求对20条的适用不能构成歧视与贸易壁垒,并且要求其行为是必需的 。碳关税违反了非歧视原则,其开征就是一种歧视,同时起到限制合法贸易的作用,故也是一种贸易壁垒。最重要的是碳关税不符合《关税与贸易总协定》中“必需”的要求,因为开征碳关税对保护环境的作用有限,并且美国完全可以采取其他措施如出口节能减排技术去保护环境。最后,碳关税与多边法律体制在多方面是相悖的。它与国际社会应对气候变化的指导性文件联合国《气候变化框架公约》和《京都议定书》所确立的“共同但有区别的责任”原则及“在可持续发展框架下应对气候变化”原则也不符。碳关税对发达国家和发展中国家“一视同仁”,表面上的“公平”显然没有考虑各国在气候变化中的责任。“共同但有区别的责任”原则指出发达国家和发展中国家对气候变化都有责任,但是责任不同,发展中国家不应承担超出其经济、社会承受能力的减排义务。“发达国家如果征收‘碳关税’,实际上是故意违背这一原则,强迫发展中国家承担本不应当承担的义务” 。“在可持续发展框架下应对气候变化”原则主要指应对气候变化要充分考虑各国国情,经济和社会发展及消除贫困仍然是发展中国家的优先事项,同时在发展中也要探索发展经济与保护环境相协调的新型发展道路。碳关税的开征直接对广大发展中国的可持续发展带来的较为限制,也是对发展中国家的不合理的要求。综合上述理据,笔者认为在当前国际大环境背景下,碳关税欠缺合法性。

  

  二、碳关税对中国的影响

  纵使当前世界各国对碳关税的认识还存在争议,对其合法性更是有很多质疑。但是笔者认为,随着当前一些国家的表态和行动以及世界环境保护的局势,合法性问题并不能阻止碳关税的开征。换言之,碳关税的开征是大势所趋,是世界经济环境发展背景下的产物,开征只是时间和程序问题。那么,碳关税袭来,对我国会有什么影响呢?笔者将从积极和消极影响两个方面阐述。

  (一)消极影响

  1、严重制约外贸发展

  中国是当前世界第一出口大国,外贸在中国的经济发展中占有举足轻重的地位。中国的出口对象主要是欧美发达国家,出口的产品以处在产业链低端的高耗能的居多,然而欧美等发达国家的产品大多数属于高科技的低耗能的产品。我国目前出口的产品主要有纺织产品、机械、煤炭、钢铁等。这些出口产品中,大部分是高耗能和高排碳产业的产品。国外一旦开征碳关税,这些出口的产品大部分属于被征税行列,产品的成本会增加很多,竞争优势削弱。世界银行此前发布的研究报告指出,“如果碳关税全面实施,在国际市场上,‘中国制造’可能将面对平均26%的关税,出口量因此可能下滑21%”。 可见,碳关税的开征对中国而言是极其不利的。

  披着环境保护外衣的碳关税对国际贸易的发展会带来十分巨大的消极影响。各国会采取各种措施来应对碳关税,国际贸易的和平环境将受到很大影响。国际贸易秩序可能因此产生混乱,不良的贸易环境必然使我国的贸易面临不利境地。我国的产品成本将因某些国家单方面开征碳关税而成本提高,竞争优势受到很大的削弱。

  2、深刻影响国内经济

  贪碳关税的开征不仅影响到外贸,而且还会通过外贸影响到国内实体经济。当前中国的产业尤其是涉及出口的产业中,高耗能的加工制造业占据十分重要的地位。一旦碳关税开征,势必波及整个产业链,对国民经济会产生巨大的负面影响。

  国内产业发展是外贸经济的支撑,同时,外贸经济的发展为国内产业的发展提供国际市场。一旦外贸受到影响,国内的产业会因连锁反应而大受影响,国内企业的利益会因此受损。如果影响严重,出现相当数量的国内企业倒闭破产的话,那么失业等社会问题是不可避免的。这些又会影响到社会的稳定。碳关税的开征所带来的对国内相关产业以及由此导致的对国民经济的冲击是不可避免的。

  (二)积极影响

  虽然碳关税的开征对中国的消极影响比较明显,但是我们不能将视线局限于此,在看到其带来的消极影响的同时对其积极影响也要予以正确认识与肯定。作为双刃剑,碳关税带来的有利影响主要体现在对产业升级转型的倒逼作用上。当前,我国正处在十二五规划开局之年,转变经济发展方式是当前也是今后一段时间内国家经济发展的重要主题。虽然在短时间内不可能做到国民经济结构和发展方式的转型,但是不能因为时间长、工作量大就拒绝转型。不仅国内大环境有这样的要求,碳关税的开征也在国际大环境上提出了这样的要求。

  一方面,国家要充分认识到碳关税可能带来的影响,积极的采取措施,通过法律和政策引导经济发展,具体通过规划和产业政策法、财税法、金融法等进行宏观调控,实现引导和控制相结合,从而为企业发展转型升级提供良好的法治环境;科学布局国内经济产业结构,淘汰落后产能,优化升级出口产业;制定政策,大力扶持节能环保产业或低耗能低污染产业;通过出口退税和补贴等一系列措施努力优化出口结构,使得我国出口在面对碳关税的开征时应对自如。另一方面,面对碳关税开征的可能,国内企业要想有好的出路,就必须从自身做起,通过引进技术或科技创新,减少产品的能耗和污染,或者转行投入到新型产业或服务业。投资者也会将投资的重点转移到那些污染少、耗能低的产业。这样,无论从国家层面,还是个体层面,将为经济的优化升级提供巨大的动力支持,我国经济发展的质量将得以改善。

  

  三、碳关税的法律应对

  面对碳关税可能产生的影响,尤其是消极影响,中国应积极应对,使得碳关税的消极影响最小化,积极影响最大化。本文就应对碳关税开征的法律手段进行阐述,从国内国外两个层面上进行分析。至于法律应对之外的其他应对方式不在本文分析之列,笔者不再赘述。

  (一)国内法层面:完善环境立法,构建碳税法制

  从立法上看,中国在环境法领域尤其是关于减少温室气体排放的立法是相当的不完善。当前的相关立法只有《可再生能源法》《节约能源法》,这些法的内容都比较笼统,欠缺可操作性。立法上的不足在一定程度上不利于我国面对碳关税的开征所带来的消极影响。这就需要我们思考通过完善立法,开征一种新的税种来引导调控产业的发展。

  碳税是与碳关税有密切关系的国内税,但是它的开征却具有必要性。先要了解一下碳税,它是指对国内的排碳企业征收的税,具体而言是“根据产品加工过程所排放碳的多少收税的一种环境税” 。目前世界上不少国家已经开征碳税或者相关的税,碳税最先在北欧国家实施,芬兰、丹麦、德国、意大利、荷兰和英国等国都开征了碳税。我国可以借鉴学习他们的经验,在国内试点再逐步推广。开征碳税的积极意义在于三个方面。第一,一旦我国开征碳税,他国再对我国产品开征碳关税就会违背WTO协议,构成双重征税。换言之,在我国开征碳税的情况下,外国失去了征收碳关税的合理性和合法性。第二,我国开征碳税,企业面临的成本会增加。一方面在对外贸易上,他们的出口价格会相应提高,这减少实际中恶意倾销而导致他国反倾销的可能性。另一方面这就要求企业技术升级、产业升级,节能减排,我国的经济结构也得到优化。第三,政府征收了碳税之后还可以通过其他形式补贴给企业,这样企业最终从中获益,也可以更好的进行节能减排工作。

  在构建碳税法制过程中,要求立法部门充分考虑我国的国情和企业的承受能力,在法律位阶、征收对象、税率等方面进行科学合理的设计。碳税立法要协调与其他法律的关系,避免重复征税或者影响法律体系。与此同时,要尽快建立相应的配套设施,完善软件和硬件。加强碳税的宣传与征收工作。此外,环境立法可以趁势完善,即不仅进行碳税立法,对其他方面的环境立法也可以一并进行,政策上也可以出台相应措施,从而建立绿色政策法规体系。

  (三)国际法层面:加强国际合作,抵制贸易保护

   当前相关国家提到的碳关税实质上是具有浓烈贸易保护主义色彩、披着“减少污染、改善环境”绿色外衣的关税壁垒。面对这样隐形的关税壁垒,必须加强国家合作,尤其是广大发展中国家要联合起来,积极利用多边谈判机制,坚持《京都议定书》中“共同而有区别的责任”原则。

  我国作为世界上第一出口大国,积极参与环境与贸易领域的国际合作是维护自身合法权益的必然选择。联合国和国际贸易组织是我国打破贸易壁垒的重要平台,我国要在其中发挥重要的协调作用,参与制定相关环境贸易条款,掌握主动权和话语权,充分利用这些平台,加强与国际社会的沟通,统一认识,减少摩擦,为我国的外贸的稳定发展提供良好空间。通过国际经济法的自由贸易原则,最惠国待遇原则和国民待遇原则等国际贸易原则对碳关税提出质疑,坚决反对其合法性,请求相关国际组织充分认识其本质,从而判定其违反国际贸易规则和条约。我国可以向世界贸易组织痛斥相关国家这一行为,对该国对我国产品征收碳关税进行贸易诉讼,坚决维护自身合法权益。

  针对美国等国要开征的碳关税,我国可以采取国际法领域的对等原则。也就是我国也研究、开征碳关税,这里的碳关税是针对那些对我国产品征收碳关税的国家,而不是所有国家。碳关税的这一部分收入可以补贴国内的相关企业。碳关税作为环境保护和贸易保护主义的共同产物,要认清其根本性质。通过完善贸易壁垒的预警机制,对碳关税标准和相关国际准则加以研究,政府和企业都要加强学习研究,以避免不必要的损失。

  此外,海关等有关部门要加强执法队伍培训,提高执法水平,要熟悉与国际贸易有关的国际法律、公约等相关规则。对高耗能的外资企业的投资予以严格审核,对在外贸活动中违反我国贸易和环境法律制度的企业进行惩罚,对高碳产品的进口予以严格管理。

  

  结 语

  碳关税作为环境保护背景下产生的税种,具有历史必然性。对于它的产生,我们要予以重视。作为新生的关税,最重要的是对其有深刻的认识。虽然其带有环境保护的正面的色彩,但是从某种意义上说不排除其后天带来的贸易保护主义的枷锁,被广大发达国家加以利用,从而不利于自由贸易的开展,对广大发展中国家是及其的不公平。

  当前,世界范围内产业转移加速进行,那些高污染高耗能的产业大多转移到发展中国家,而发达国家优势产业主要是高科技产业和服务业。碳关税一旦开征,发达国家将受益无穷,而发展中国家则处于被动的地位。中国作为最大的发展中国家,产业还是资源密集型的居多,势必也会受到碳关税开征的冲击。

  笔者期待中国能够正视碳关税开征这一时代命题,积极采取有效措施,化被动为主动,减少可能带来的损失,扭转不利处境。笔者相信,充分认识到碳关税的法律性质,深刻了解可能带来的影响,有效采取行动,一定可以在碳关税开征的时代背景下开创一片新天地,我国的外贸产业也将更加蓬勃发展。

【作者简介】
    李元双,男,中国人民大学法学院2010级硕士研究生。
【注释】
  1. 李响:《“碳关税”的合法性分析及中国的对策》,外交学院硕士学位论文,2010年,第2页。 
  2. Helena Spongenberg:Mandelson to dismiss French plan for 'carbon tax',http://euobserver.com/9/23124/?rk=1。最后访问日期:2011年7月28日。文章部分内容原文:French prime minister Dominique de Villepin made headlines around the world during a UN climate change conference in Nairobi last month by suggesting that countries that do not sign up to a post-2012 international treaty on climate change could potentially face extra tariffs on their industrial exports. 
  3. Katrin Bennhold: France Tells U.S. to Sign Climate Pacts or Face Tax ,http://www.nytimes.com/2007/02/01/world/europe/01climate.html. 最后访问日期为2011年7月28日。文章部分内容原文:President Jacques Chirac has demanded that the United States sign both the Kyoto climate protocol and a future agreement that will take effect when the Kyoto accord runs out in 2012. “A carbon tax is inevitable,” Mr. Chirac said. “If it is European, and I believe it will be European, then it will all the same have a certain influence because it means that all the countries that do not accept the minimum obligations will be obliged to pay.” 
  4. 任烈:《碳关税与我国外贸经济发展》,《中国财政》2010年第8期。  
  5. 四川外语学院国际商学院教师,西南政法大学国际法08级博士研究生张昕宇就指出“‘碳关税’属于WTO规则中的边境调节税,是一种区别于关税而被定性为税收调整的制度”;但是华东政法大学国际法学博士研究生黄文旭则认为,对碳关税与边境调节税的关系要具体问题具体分析,指出“碳关税与边境调节税并不完全等同。当碳关税表现为要求进口商为进口产品交纳的与同类国产品承担的碳税相对应的费用时,碳关税可视为边境调节税。当碳关税表现为要求进口商为进口产品购买的排放配额时,碳关税不是边境调节税。”详见张昕宇:《“碳关税”的性质界定研究》,《求索》2010年第9期。黄文旭:《碳关税相关概念辨析》,《岭南学刊》2011年第1期。 
  6. 关于碳关税的合法性研究,国内大多数在WTO框架内进行,即探讨碳关税是否遵循WTO协议等国际条约。陆蕴和董炳和认为碳关税并不必然违法,其处于合法和违法的灰色地带。苑路佳则认为碳关税缺少国际法律依据,GATT协议亦不能为其提供理论支持,WTO体制下贸易事项与非贸易价值的对接趋向亦不能为“碳关税”提供事实支撑。参见:陆蕴、董炳和:《辩证看待碳关税在WTO体制中的合法性》,《重庆科技学院学报(社会科学版)》2011年第2期。苑路佳,《WTO框架下“碳关税”条款刍议》,《法学杂志》2010年第8期。此外,持否定观点的学者居多,详见:夏先良:《碳关税、低碳经济和中美贸易再平衡》,《国际贸易》2009年第11期;陈洁民:《“碳关税”:国际贸易新热点》,《中国经贸导刊》2010年第7期;陈新平、周劲松:《碳关税若干问题研究》,《宏观经济管理》2009年第12期。 
  7. 苑路佳,《WTO框架下“碳关税”条款刍议》,《法学杂志》2010年第8期。 
  8. 美国等试图开征碳关税的国家要经过世贸组织的审核,主要是通过《关税与贸易总协定》第20条的(b)(g)两项才可。现节选《关税与贸易总协定》第20条部分内容,以供读者研究学习。“在遵守关于此类措施的实施加工不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的要求前提下,本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取或实施以下措施:(b)为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施;…… (d)为保证与本协定规定不相抵触的法律或法规得到遵守所必需的措施,包括与海关执法、根据第2条第4款和第17条实行有关垄断、保护专利权、商标和版权以及防止欺诈行为有关的措施;…… (g)与保护可用尽的自然资源有关的措施,如此类措施与限制国内生产或消费一同实施; 
  9. 刘轶芳,《警惕"碳关税"给环保蒙上保护主义阴影》,http://news.xinhuanet.com/world/2009-12/09/content_12616573.htm. 最后访问时间2010年 7月28日。 
  10. 黄应来、黄颖川:《欧盟或将征碳关税“中国制造”首当其冲》, 
  11. http://finance.sina.com.cn/world/gjjj/20100115/10577250802.shtml,最后访问日期2011年7月28日。 
  12. 韩利琳,《碳关税贸易壁垒对中国的影响及对策研究》,《人文杂志》2010年第05期。
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