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论房产税试点授权立法的若干问题
傅光明

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【摘要】房产税的试点属于授予立法范围;发达国家的税收授权立法比较普遍;在现代社会,授权立法源于立法面临的复杂性、灵活性、专业性、技术性、激励性等多种原因。中国税收立法的现状和问题;房产税授权立法的必要性和特殊性;现行房产税难以有效发挥调节作用是其授权立法的内在原因。在中国的特殊国情下,地方税收仍然应当实施授权立法的模式。全国人大及其常委会主要就基本的税收立法,地方税应当主要采取授权立法的形式。
【关键词】房产税 授权立法 若干问题
【正文】

  2011年1月上海市和重庆市开征房产税的试点工作引起了全社会的广泛关注,很多学者对开征房产税的合法性提出了质疑,税收授权立法问题再次成为热议的话题。第三届财税法博士论坛拟以“税收授权立法”为主题,从不同的视角探讨税收授权立法问题。我认为非常必须,非常有价值。本文对此谈些看法。

   一、房产税试点属于授权立法范围

  对于上海市和重庆市开征房产税的试点工作,人们首先关心的是房产税试点是否符合法律规定。其实,房产税并不是新税,而是税制的完善。重庆市政府确定开征高档商品房房产税,这种做法应当是符合相关法律规定的。一是房产税是地方税。税法规定房地产的实施细则由各省、自治区、直辖市政府制定。地方政府可以根据本地的实际情况,对房地产的具体内容进行规定。二是现行房产税暂行条例是由国务院制定并颁布实施的,目前尚未上升为法律,因此,试点的内容是有操作空间的。不存在违反税法的问题。三是房产税的改革经过国务院批准,处于试点阶段,可以为税法的形成提供经验。一旦在实施过程中发现问题,再及时调整。各地有各地的情况,不能一概而论。改革试点就是要边改边看,不可能先知先觉。四是通过试点,取得经验,为房产税立法和修改打下基础,创造条件。

  二、发达国家的税收授权立法

   税收授权立法仍然是发达国家经常使用的立法形式。美国联邦政府从宪法上享有征税事项的“授予立法权”。为了使行政机关能够更富有成效地行使职能,必须使其具备立法机关的权力。美国往往采取两种方式。一是修改宪法。二是不修改宪法的前提下委托司法机关和行政机关立法。因此美国行政机关的最显著的特点是它拥有立法权和司法权。立法机关行使固有立法职能,行政机关行使从属的立法职权。授法立法并不违背和改变三权分离的原则,而使行政机关更具有行政效率。

  在法国行政机关享有的立法权由两部分组成:一是基于自身职能而固有的行政立法权;二是基于法律特别授权而享有授权立法权。因此大部分行政立法是由行政机关完成的。法国的税收立法权主要集中在中央,但地方税立法权主要集中在地方议会。部分地方税种或税率的立法权仍然由地方政府决定。

  英国政府的行政立法权有两个来源:一是法定权力,即议会通过法律授予的立法权;二是英王的传统授权。因此英国税收立法一个重要特征是,政府每年通过预算法案及相应的财政法来修改、补充和扩展主要的税收立法。同时地方议会能够在议会法赋予的范围内就自己的职权事项制定有关地方税收法规,如课征地方赋税的事项。

  日本政府的行政立法权也有四个来源:一是为实施宪法和法律的规定,可以发布行政命令。二是要根据法律的特别授权,可以发布授权政令。三是行政机关的当然权能,可以制定行政规则,无需议会授权。四是地方公共团体可以通过地方立法活动,可以限制或调整国民的某些基本权利。因此,地方政府的课税权是作为地方政府自治权的环节是由宪法直接赋予地方政府的一项权能。形成日本税法的“自主财政主义”的基本原则。

  1998年俄罗斯国家杜马通过了《俄罗斯联邦税收法典》第一部分。明确了国家税法的立法体制。行政机关具有行政法规和地方税收的立法权,其中地方税根据税收法典而规定并由地方自治代表机构法律颁布实施,在有关市政辖区内征收的税种。

  印度宪法规定,为保证各邦政府在行使其行政权时服从议会制定的法律,以及不妨碍或损害联邦政府行使行政权。联邦政府有权向各邦发布命令,或者授权。

  可见,立法权限在立法机关和行政机关之间的划分,第一种是以英美法系的英国和美国,立法以立法机关所享有,行政机关的立法是委托或授权立法。第二种是大陆法系的国家,立法机关和行政机关都享有立法权。行政机关的立法权部分来源于立法机关的授权,部分来源于自身的职权。从中央与地方之间的立法权划分来看,地方的立法权大都来源于中央的委托和授权。主要考虑的原因是:在现代社会,授权立法源于立法面临的复杂性、灵活性、专业性、技术性、激励性等多种原因。

  三、中国税收立法的现状和问题

  长期以来,我国立法机关与行政机关的立法权限不明确,行政机关成为税收法规立法的主体,享有的实际上的较大的立法权。1984年为了加快城市经济体制改革步伐,全国人大及其其常委会根据国务院的请求,对国务院实施了较大权限的授权立法,国务院决定在全国范围内实施了第二步利改税和工商税制改革。1992年党的十四大提出了建设社会主义市场经济体制的目标, 1994年国务院对税收制度进行了重大改革,发布了《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》、《营业税暂行条例》、《企业所得税暂行条例》、《资源税暂行条例》等税收法规,形成了我国税法体系的基本框架。

  2000年3月由第九届全国人大三次会议通过的《立法法》确认了全国人大及其常委会的税收立法权。并且规定立法的形式是法律。对有关税收的基本制度,如果“尚未制定法律的,全国人大及其常委会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项制定行政法规。”。同时经济特区所在地的省、市人大及其常委会根据全国人大的授权决定,可以制定税收地方性法规。在经济特区范围内实施。此外,《立法法》对授权立法作了原则规定。要求“授权决定应当明确授权的目的、范围,被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力,被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”。

  四、房产税试点授权立法的必要性和特殊性

  房产税试点城市和开征时间表逐步明晰。据了解,上海、重庆为房产税试点城市。这表明我国对保有环节的房产税征收露出了曙光。来自重庆“两会”的消息,重庆市政府确定开征高档商品房房产税,就是将过去免征房产税的个人所有非营业用的房产的一部分,即高档商品房部分纳入房产税的征收范围之中, 2011年一季度出台相关文件。上海市政府制定相关试点措施,报国务院批准。由此想到试点的面临许多复杂的问题。因此,实施授权立法是完全必要的,适时的,甚至是长期的。我认为,在中国的特殊国情下,地方税收仍然应当实施授权立法的模式。全国人大及其常委会主要就基本的税收立法,大量的地方性法规仍然应当实施授权国务院

  立法的形式。

   房产税在保有环节的征税是一个十分复杂和敏感的税收问题。各方面对此争议很大,加上中国地区之间经济发展的极不平衡。因此只有通过不同地区的试点和探索,逐步形成较为完善的房产税法规制度和办法。主要有以下要素值得研究:

  关于房产税新政的试点目的。事实上,房产税早已有之,但只对经营性的房屋征收。而占大多数的居民生活性房产,长期以来并没有征税。目前的房产税试点改革,事实上是让房产税“名副其实”了。因此此举的目的是建立公平的社会财富分配机制与有效率的土地资源配置机制。它的意义首先是公平分配,实现“均占地价、地租共享”;二是资源的有效配置,一个人能够住在什么地方,主要取决于他在占有土地之外的财富创造能力。在房产税的作用下,中等收入者自能凭自身收入住上中等房(购买和租住在这种情况下没有区别),政府只需救济孤寡废疾和一线城市必须的一部分低收入者,甄别成本低。这样做:一是可以缓解房屋的供需矛盾。二是可以抑制投机炒房,三是可以活跃租房市场。四是可以缩小贫富差距产生影响。五是可以为地方财政收入提供稳定的来源。

  关于征税范围。对一切私有住房征税。一切私有住房,只要其地价达标,都要征税,不区分商品房、经济适用房和其他类别的什么房产。廉租房之外,政府应建设平租房小区。所谓平租房,就是不限制申请者资格,以市价出租的住房。

  关于房产税的评估。房产税的计税依据和税率在确保公平的基础上,就面临着如何确定的问题。房屋所在区位不同,房产价值存在较大差异。有的房屋过去可能在城郊,现在随着城市扩张,位于城中,价值得以提升。如何动态地评估房屋价值也将是一项浩大的工程。但如果只是大体分区确立房产基础价格,可能会因为不公平而招致反对。

  评估的方法有二种:第一种是面积的评估体系。对土地或者建筑物(或使用面积)按每平方米征税,或者是二者的组合。在对土地与建筑物进行面积的计量时,对财产的估价是每平方米土地的估算率乘以每块土地的面积加上每平方米建筑物的估算率乘以房屋面积之和。对于土地与建筑物的估算率可以相同,也可以不同。比如,为了鼓励开发,建筑物的每平方米估算率或许更低。在德国、智利、肯尼亚与突尼斯,这种方法也被使用。

  第二种是市场价值评估。市场价值评估(或资本价值评估)由市场决定的财产价值。市场价值被界定为愿意购买的人和愿意出售的人在面对面交易确定的价格。估计市场价值通常有以下方法:可比销售法、折旧成本法、收入法。

  评税机构设置。大多数国家都设立了专门的评估机构,有的直接归属于税务机关,如美国归属于地方政府。以我国目前的情况,若是成立独立的专门机构,其所面临的人员和协调问题将是显而易见的。而对税务机关而言,经过多年征收各类房地产税收的实践,一方面已积累了相当的涉税评估案例与经验,如不动产营业税对于交易价格明显失真的房地产交易评估,房产税中关于对房屋原值的评估以及土地增值税对交易房地产增值额的评估等。另一方面,为了实现数据采集和税源监控的需要,各地税务机关大多与国土、房产、统计等相关部门建立起了卓有成效的工作联系制度。因此,将评估机构设置于税务机关内部,并采取相对独立的方式,其机构职权应与征收部门平行。这样,既可保证评估工作相对独立地完成,又可充分利用税务机关在人员及协调机制上的优势,促进评估工作顺利开展。

  关于房产税税率。在我国房产税税负的确定上,在开征初期.应当按照循序渐进的原则.把握以下四点:一是考虑量能负担因素,经营性房地产税负应略高于居住用房。二是试点后,原有房地产税或城市房地产税纳税人总体税负应保持大体一致或略有增长,变化幅度不宜过大;对个人住宅的税负应当相对较轻。三是对高档住宅征税,对普通住宅应确定一定期限的免税期,暂缓征税。四是对农业用地暂不征税。

  税率是税制的核心。房产税最早是定额税率,后来演变为比例税率,现今各国多数实行的是比例税率,只有少数国家实行超额累进税率。实行比例税率的国家,税率为1%,实行累进税率的国家,最高税率不超过3%。如阿根廷,最高税率(针对评估价值)极少有超过1%的情况。如印度尼西亚,中央制定的土地税税率只有0.5%。由于征收比率低和实施不够等原因,物业税的实际税率经常远低于名义税率和法定税率。如菲律宾名义税率达到2%,但据测算实际税率仅0.07%。因此,我国应当将税率确定为1%。对于像重庆这样的直辖市,试点征收房产税,应该全市统一起征点和税率,主城区将承担大部分税收,税收在全市范围内调配使用。

  关于房产税减免。房产税方案还要规定一定的减免条件。税收减免需要业主现身,带上证明材料到税务机关申请办理。减免条件的两个基本原则是:人多和高龄。如果一户人家四世同堂,家庭成员又别无其他住房,则虽住豪宅,人均占有地价仍低,应该减免。房产税减免条件当有醇厚风俗、减少空巢家庭的作用。关于“三代同堂”、“四世同堂”减免税收的方案,应该认真考虑。新加坡的政策就是鼓励几代人住在一起的,有利于中国传统价值观的实现,由家庭和谐促进社会和谐。一般人如果拥有豪宅不能以当下收入低当作理由要求减免。如果发生有人住不起的情形,这正是房产税的成功之处。房产税事实上是一种“贵壮而贱老”的税种,所以美国人退休后收入降低往往要搬到房产税较低的地方居住。考虑到中国尊老的传统,如果老年人(65岁以上)收入低,似可适当减收其房产税。

  关于收入归宿和支出用途。房地产税收入应当归地方政府所有。其支出用途。如美国财产税主要用于教育和市政建设。2001年美国财产税的4%用于特别区、28%用于城镇、22%用于县政府,4%用于州政府、42%用于学区。美国教育经费的70%都来自物业税。美国中小学教育支出每年约3000多亿美元,高等教育支出每年约2000多亿美元;物业税稳定、丰厚的收入,保证学生享有十分优越的教育条件。在美国公立学校上学的小孩,不交学费,午餐免费。每年为孩子的家庭教育支出仅200美元。孩子教育费用的90%都由政府负担。物业税还促进城市政府改造现有的城市环境。修建一个花园、一个广场、一个绿地一定会带来周围土地增值。重新评估后;通过物业税把这笔钱收回来。这样整个城市财政就建立在一个可持续发展的基础上。因此建议试点单位的房产税试点收入的用途用于地方教育支出。

  五、现行房产税难以有效发挥调节作用是其内在原因

  房产税作为国家调控房地产的重要手段,在调控规范房地产市场发展过程中发挥了一定的作用,但是从1998年到2009年实施房地产税的实效来看,仍然存在很不理想的问题。因此惟有在保有环节开征房产税才能从根本上发挥税收的调节功能。

  从第一手房交易的税收调节看,2002年国家对房地产开发企业年底前销售积压空置住房免征营业税和契税,个人从1999年8月1日起购买自用普遍住房减半征收契税。到了2003年以后,国家抑制房地产过热,对房地产开发企业所得税率适当提高。2007年将外资企业纳入土地使用税的纳税义务人。2008年鼓励个人购买90平方米以下的普通住房减半征收契税。

  对二手房交易,对个人购买并居住一年的普通住房、个人自建自用的住房销售时免征营业税,对居居个人拥有的住房,免征土地增值税。到了2009年对个人购买不足2年的普通住房对外销售的,全额征收营业税,个人购买超过二年的非普通住房或者不足二年的普通住房对外销售的,按其销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税,个人购买超过二年的普通住房对外销售的,免征营业税。2010年开始对个人住房转让营业税征免时限由二年恢复到5年。

  从实施的效果看,税收政策调节的短期效应大于长期效应。税收政策没有直接影响房地产供求结构;而且具有滞后性和经常变动性;税收着力点的投机行为。税收政策调节与土地、信贷的联合效应大于单一效应。税收政策在房地产交易环节调控力度大但效果不明显。税收调控应具有区域性。中国指数研究院公布的100个城市全样本调查数据则显示,去年12月全国100个城市住宅均价较上月上涨0.9%,其中82个城市价格环比出现上涨,上海、北京等十大重点城市均价环比上涨0.75%,同比均价上涨27.72%。

  针对房地产税实施效果不明显的问题,因此只有加快实施房产税,提高保有环节的税收成本。我国现行税制在保有环节课税少,负担轻。房产税是与中国现代化、市场化关系密切的重要税种,近几年来,我国房地产二级市场上住房价格高攀不下,高房价成了全社会关注的问题.通过房产税收改革对房地产市场进行宏观调控,有效地调控房价,清理整顿税费,降低房价,促进房地产市场的均衡发展。

  房产税在保有环节征税具有以下五个特点:一是对社会财富的存量课税。课税对象的财产,是不直接参与流转的财产,是私人拥有或受其支配的财富。二是房产税具有直接税性质,税负不易转嫁。是对使用、消费过程中的财产征收,对生产、流通中的财产不征税,税负很难转嫁。三是房产税在功能上与所得税相辅相成,可以调节社会成员的财产收入水平,弥补所得税的不足。四是税源充足,收入稳定。五是征管权与支配权归属地方政府。我国的房产税开征工作经过试点空转,到理论研究,结合现实情况,已经到了水到渠成、瓜熟蒂落的应当实施的最有利时机。但由于开征房产税涉及面广,影响面大,情况复杂,控调力度强,存在不少的政策风险和实施中的许多具体问题。因此应当采取先易后难,先简后繁;先存量,后增量(如土地出让金);先构建制度框架,后逐步推进的政策策略。对商业用地征收房产税;对小产权房征收房产税;对高档房和豪奢房征收房产税;对普通住房征收房产税。完善房地产产权登记制度、估价制度、定价制度,改革土地供应管理制度,保障房地产税制改革的有效实施,提高房地产税收的征管效率。避免税务机关单一作战,形成齐抓共管,齐心协力的局面。

  通过完善房地产税收政策:一是提高税收政策的准星和寿命,延长调控效应期限。二是打好土地、信贷、税收政策的组合拳,增强政策作用。三是提高保有环节的税收成本。四是适应下放税收管理权限,增强税收政策调控的灵活性。五是完善政策,堵塞漏洞,增强税收政策的导向作用。

  

【作者简介】
    傅光明,湖北省财政厅纪检组副组长、监察室主任。
【参考资料】
    刘剑文《税法专题研究》北京大学出版社2002年9月。
【出处】原载《中国财经信息资料》2011年第11期。
【版权声明】未经财税法网(http://www.cftl.cn)书面授权,不得转载、摘编。违者必究
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