十七届五中全会提出：努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，劳动报酬在初次分配中的比重。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出：努力实现居民收入增长和经济发展同步，劳动报酬增长和劳动生产率提高同步。温家宝总理在今年十一届全国人大四次会议上作的政府工作报告中提出：今年重点采取三方面措施：一是着力提高城乡低收入群众的基本收入。二是加大收入分配调节力度。三是大力整顿和规范收入分配秩序。财政是国民经济重要的宏观调控部门，在调节收入分配、提高两个比重中承担重要的职责。本文就发挥财政职能，提高两个比重的基本思路和财政政策，提出一些看法。
一、提高两个比重的宏观政策思路
深化国民收入分配改革的政策思路是调整宏观经济政策，转变经济增长方式。把着力点从行政手段推动经济增长转变到保持经济适度增长、从投资拉动经济增长转变到消费拉动经济增长，切实提高人民群众福利，提高劳动者的收入比重，有效调节过高收入阶层收入比重；扩大中等收入阶层比重，适度放缓和降低政府与企业收入增长比重。我国经济发展方式转变的实质，是实现发展导向由经济总量向国民收入的历史性转变，走公平与可持续的科学发展之路。如何按照经济发展方式转变的要求推进收入分配制度改革，是“十二五”时期迫切需要解决的重大课题。收入分配制度改革需要明确的中长期目标。笔者提出五个方面的建议：
（一）尽快提高城乡居民的实际收入水平。提高城乡居民收入，尤其是劳动者报酬，是多数人分享改革发展成果的基本指标，也是拉动消费的基础。今年我国人均收入将达到4000美元，已接近于中等收入的上限。从国际经验看，这一阶段经济结构由生产推动型转向消费推动型，主要源于居民收入的大幅度提高。推进收入分配制度改革，首先要将城乡居民收入和劳动者报酬增长两大方面作为“十二五”时期主要的约束性指标。
(1)确保城乡居民收入的实际增长不低于GDP增长速度，实现居民收入增长和经济发展同步。按照年均8％的实际增长，到2020年使城乡居民实际收入翻一番。
(2)确保劳动报酬增长与劳动生产率提高同步。按照年均增长不低于10％的速度，到“十二五”末期，使我国劳动报酬占GDP的比重从当前的35％左右提高到50％左右，接近中等收入国家的合理区间。
（3）确保劳动报酬增长与劳动生产率提高同步。初次分配后，我国劳动者报酬占GDP的比重仅为35％左右。最近10年，我国劳动生产率年均增长9％左右，考虑通货膨胀因素，劳动者报酬年均增长不应低于10％。按照这一速度，到十二五期末，劳动者报酬占GDP的比重将达到50％左右，接近中等收入国家的合理区间。
（4）严格实施最低工资制度，提高劳动收入份额。劳资冲突的核心是利益分配冲突，市场经济条件下要有效缓解劳资冲突，必须建立劳资政三方协调机制。西方国家经过一百多年的发展，已经建立起有效的劳、资、政三方协调机制，而这一机制在我国还处于建设、探索过程中。在三方合作劳资关系模式中，最低工资制度在提高劳动收入份额中发挥着重要的作用。在中国目前的情况下，只有通过严格实施最低工资制度，才能改善劳资分配，缓解劳资矛盾。
（二）切实有效调节过高收入阶层的收入比重。适应提高个人所得税工薪所得费用扣除标准，合理调整税率结构，切实减轻中低收入者税收负担。有效调节过高收入，要通过完善个人所得税、财产税制，加强廉政建设，加大对过高收入阶层的收入调节和监督管理，打击取缔非法收入。加大税收征管力度。鼓励社会捐赠。今年6月30日闭幕的十一届全国人大常委会第二十一次会议,通过了《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》。根据这一决定，从今年9月1日起，我国个人所得税工薪所得减除费用标准由现行的每月2000元提高到3500元。减除费用标准由2000元提高到3500元，纳税人数将由现在的约8400万人减至约2400万人，这将大幅度减轻中低收入纳税群体负担。
（三）扩大中等收入阶层收入比重。加快城镇化建设，逐步取消城乡二元结构，推动农村劳动力向城镇化转移，向第三产业发展。提高劳动者素质；鼓励自主创新；创造条件让更多群众拥有财产性收入。减少贫困，加大贫困地区的支持和基础条件的改善。
（四）适当放缓政府和企业的收入增长比重。进一步实施减税政策，加大对中小企业和民营企业的财税政策支持。加快垄断行业的改革，允许民营企业进入，让利于民。深化国有企业的改革，加大企业对民生利益的支持。
（五）大力整顿和规范收入分配秩序。坚决取缔非法收入。加快建立收入分配监测系统。通过持续不断的努力，尽快扭转收入分配差距扩大趋势，努力使广大人民群众更多分享改革发展成果。
二、充分发挥财政职能，提高两个比重
财税政策对国民收入分配的调节具有调控性、主导性、直接性、激励性等方面的重大作用。我国国民收入分配之所以出现劳动者报酬和收入偏低的问题，与财政政策和制度短缺和滞后有关系。与现行财政体制有关系，与我国的课税主要集中在生产和消费环节有关系，因此，要充分发挥财政宏观调控、资源配置、收入分配、监督管理的职能，提出两个比重。主要做好以下九个方面的工作：
（一）以理顺收入分配关系为基本目标，深化财税体制改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制。合理划分中央与地方的事权和支出责任。赋予地方适当的税政管理权，培育地方支柱财源，尽可能增加地方本级收入。财税体制改革滞后是收入分配关系难以理顺的根本原因。1994年分税制改革以来，我国财税体制在激励地方政府做大经济总量上的效应明显，但在收入分配调节中的作用有限。从初次分配看，政府收入占比过高，各类税费、国有企业收入、国有资源收益等在内的政府收入占GDP的38％—39％，在一定程度上压缩了居民收入和劳动报酬提高的空间；从再分配看，基本公共服务支出财政占比偏低，目前还不到总支出的40％，基本公共服务对收入分配差距的正向调节作用不足。对以做大经济总量为目标的财税体制进行整体性重构，已成为新时期收入分配制度改革不可回避的重大任务。新一轮财税体制改革要以理顺收入分配关系为基本目标：
(1) 以“藏富于民”建设“民生财政”为基本趋向。1994年以来，扩大财政收入在整个国民收入中的比重、中央财政在整个财政收入中的比重的历史使命已经完成。新时期以“藏富于民”建设民生财政为基本趋向，所谓民生财政，就是在支出结构中，用于就业、社保、教育、医疗卫生、住房等民生方面的支出占较高的比重甚至处于主导地位的财政。今年财政部长谢旭人披露，今年用于民生的开支将占到中央财政支出的2/3，这是一个鲜明的信号，标志着我国财政已迈入民生财政。这既可以发挥财税体制在调节收入分配中的作用，又可以在扩大国内消费需求上有所作为。使广大人民群众真正享受公共财政的阳光雨露。
(2)强化预算外资金管理和实施减税政策。在初次分配中，将国有资产租金和利润、土地出让金等预算外收入和非预算收入纳入财政预算，形成规范的全口径财政收入体制。与此同时，实施结构性减税政策，降低政府生产税的比重，改变个人所得税以工薪阶层承担为主的局面，切实降低低收入者税负，在提高居民收入和劳动报酬份额中发挥作用。
(3)调整财政支出结构，构建民生财政体系，注重大幅度降低经济建设支出和行政管理费用的占比，为推进基本公共服务均等化奠定重要的财政基础。“十一五”时期，全国公共财政用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、文化方面的支出分别达到4.45亿元、1.49亿元、3.33亿元、和5600亿元，分别比“十五”时期增长1.6倍、2.6倍、1.3倍、和1.4倍。因此在“十二五”时期，应当继续加大城乡居民教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化等方面的支出力度。完善各种强农实惠农政策，继续增大的对农村、农民、农业的补贴支持，使各种财政补助成为农民增收的一种重要渠道和来源。适当提高农产品价格，扩大农业比较效益水平。要运用法律建立劳动者正常工资增长的机制，健全最低工资制度。
（4） 推进收入分配、财税、行政体制的联动改革。收入分配制度改革既涉及现行财税体制，也涉及政府自身，考虑到单项改革突破的难度，建议在“十二五”时期实现收入分配、财税、行政体制的联动改革，在三个领域交叉的共性环节重点突破。从现实看，可以考虑把收入分配改革和提高两个比重作为突破口，形成三个领域改革协同推进的局面。
（5）建立健全中央和地方财力与事权相匹配的财税体制。应重新明确划分中央与地方政府的财权与事权，尤其是需要确立各级政府预算内独立的收入来源和支出责任。要完善分税制，加大对基层、贫困地区和中西部地区的财力支持。分配作为重要的收入分配工具，分税制财政体制是国民收入再分配的主要手段，我国的财政体制存在一些反向调节的问题，如包括增值税、营业税等在内的流转税就是偏向于高收入群体的。为了避免体制分配的负面影响，适时调整体制分配政策，改变体制初级分配一律化的问题，在体制上对县乡经济和欠发达地区经济给予体制优惠，放宽上划比例，适当扩大地方留成比例，促进地方经济的发展。在再分配体制上，加大对农村居民的直接转移性收入，提高比重，缩小城乡收入差距。完善税收征管体制。
（二）以深化税制改革为重点，优化税制度结构，公平税收负担，规范分配关系，完善税种，构建民生税收政策体系，充分发挥税收调节收入分配的重大作用。随着城乡居民收入水平的提高，投资理财意识的不断增强，已有不少居民重视将所拥有的财产通过投资方式转变或创造出新的财富。国家统计局数据显示，从2005年开始，我国内地城镇居民人均财产性收入增幅一直保持在20%以上，大大超过工资性收入增幅。像北京这样的大都市，其2007年城市居民财产性收入增幅更是达到了56.2%。据国家统计局城市司的一份调查资料显示，目前我国收入最高的10%家庭财产总额占城镇居民全部财产比重已经接近50%，收入最低的10%家庭财产总额所占比重约为1%。由于高收入阶层手中拥有大量“余钱”，他们已成为投资理财的主要群体，自然也是财产性收入的主要流入地。比如，广东省2006年20%高收入户人均投资达35455元，占该省当年全部居民人均投资的72.9%。由于税收缺乏调节，导致了收入过份向资本倾斜。同时国家税收流失，难以真正收到调节高收入阶层的作用。加上二次分配向劳动者和农民倾斜不力，因此，才有国民收入分配的如此局面。因此，加快完善税收法制，规划政府参与国民收入初级分配秩序。
（1）要加快制订《保有环节的房产税法》，加大税收对财产的调节。从今年1月28日开始，上海市和重庆市开征保有环节的房产税的试点工作引起了全社会的广泛关注，对有效调节房地产市场发挥了重大作用。保有环节的房产税的重要地位与国家社会管理能力和税收征管水平呈正相关性，形成累进性和增益机制。成为房地产经济和财产分配的“内在稳定器”。目前我国的房地产市场目前不断趋热，价格不断上涨，将会有更多的企业不愿投资实体经济而去炒房地产，房地产的泡沫会越吹越大。中国新建住宅单套面积迅速扩大。中国新售商品房户均建筑面积2005年已超过117平方米，许多住房还采取一套住房多个房产证政策规避政府对户型面积的限制。我国虽然有约2亿城市就业人口无住房，处于人均2000-4000美元的城市化起步阶段，就在房价和新建房屋面积方面就已经赶超日韩，可以与它们在高度发达的后城市化时代水平相比。开征保有环节的房产税具有调控市场、平抑房价、增加税收、反腐倡廉的作用和功能。我国保有环节的房产税开征工作经过从试点空转到实践检验，从理论研究到现实情况，已经到了水到渠成、瓜熟蒂落、呼之欲出的有利时机。但由于开征保有环节房产税涉及面广，影响面大，情况复杂，控调力度强，存在不少的政策风险和实施中的许多具体问题。因此应当采取先易后难，先简后繁；先存量（扩征房产税），后增量（如合并土地出让金）；先构建制度框架，后逐步推进的政策策略。在征收对象和范围上，对房地产持有者，不分国籍，不分地域，统一征税。先对独立别墅、豪华公寓、空置房实征，对一般的消费性住房可暂不考虑实征；对以家底为单位拥有的“第一套自用住房”不征，对拥有的第二套住房和其他多套住房开征；先对大城市的居民住户征税，后对中小城市居民住房征税；暂缓对农村居民征税。征收管理和方式上，先按购买房地产的实际金额征税，暂不按涨了的评估价值征税；先按个人申报的价值征税，后按照检查核实的价值征税；先以地区为单位征税，后建立全国居民住户征税的统一网络和数据资料跨区域征税（主要是对跨区域的多套住房户征税）。先建立公开透明的社区征管平台，由公民自行交税。在税率上，先按单一税率或较低的税率征税，后实行累进税率征税；先给予较宽的税收优惠政策条件征税，后逐步规范缩小税收优惠。在收入归宿上，物业税收收入先归城市政府所有，作为地方一般预算收入，由地方税务机关征收。用于发展房地产经济发展和地方教育事业发展。后根据房产税收入再确定中央分成办法。或长期作为地方固定财政收入，以调动地方政府的积极性。
（2）要加快制订《遗产税法》，加大对高资产者的遗产和赠与行为的税收调节。目前在我国对是否开征遗产税有较大争议。随着我国经济的快速发展，高收入阶层人数不断增多，居民财产逐步扩大，我认为非常有必要开征这种税种。其理由是有利于政府通过税收统计的职能掌握私人财产的情况，开征遗产税，对后代有激励作用，不让其后代坐享其成。遗产税是对基本生活之外的遗产征税，不会对经济产生负面影响。是一笔较大的税源，有益于地方政府增加地方财政收入。
（3）要加快开征资本利得税。资本利得是纳税人从处置资本性资产中获得的特殊利益。是指纳税人出售和交换股票、股票、债券、机器设备、土地等资产所获得的毛收入、减去购入价格以后的余额。随着公民投资形式的不断增多，运用资本形式取得的收入不断增多，成为重大的财源。因此，应当开征资本利得税。范围包括投资的利得、股票的利得、财产的利得，以及其他形式的利得。
（4）构建民生型个人所得税收政策体系。要修改个人所得税法。充分体现保障低收入阶层的利益，扩大中收入阶层和节制高难度收入阶层的总取向。推进综合与分类相结合的个人所得税制度改革。完善个人所得税征管机制，推进社会户籍管理的收入申报，财产登记等社会征信活动。加大对高收入者的调节力度，要对高收入行业和个人进行划定，对其进行严密监控。对级距离和税率进行调整，减少级距，降低边际税率。扩大个人收入申报面，提高收入抵免标准。完善个人收入监控手段，打击漏税违法行为。
（三）以促进投资、就业等方面的激励机制为平台，支持完善劳动报酬保障机制。我国劳动报酬偏低有一个发展阶段和水平的问题，但更重要的是体制机制问题。例如，在市场经济条件下，为避免由雇主单方确定薪酬标准的不合理性，多数国家都采取工会、雇主组织共同协商的方式，但我国至今尚未形成完善、有效的工资集体谈判机制。现有企业工会领导大多数是企业的中高层管理人员，造成工会干部难以全面反映和代表职工利益。由此，相当于基层工会组织为劳动者维权的作用尚未充分发挥出来。同时，雇主组织建设还处在起步阶段，尚未建立跨行业、跨地区的处理劳工关系的雇主组织，使劳动谈判仅限于单个企业中的职工与雇主之间，还不能适应劳动力跨企业、跨行业流动的现实需求。
(1)加大财政投入和实施税收优惠政策，实施结构性减税政策，全面实施增值税转型改革，调整小规模纳税人的划分标准和增值税征收率，继续实施促进再就业税收优惠政策，对农民专业合作社给予优惠。支持建立就业优先的体制机制。把城乡就业率作为宏观调控优先指标；实施城乡统一的公共就业服务制度，支持实现就业援助、就业培训、就业服务的城乡一体化；支持扩大中小企业和服务业就业；建立有利于全民创业的体制机制，重点推进对科技创业、高校毕业生创业和农民工创业的扶持力度。
(2)完善财税政策，支持建立企业主、工会、政府三方共同协商的工资谈判机制。支持建立最低工资标准定期提升的制度，各地最低工资标准应当不低于当地社会平均工资的50％左右；加强工会在工资集体协商谈判中的作用，使劳动报酬能够随劳动生产率的提高而同步。
（四）以改革完善财政转移支付为手段，增加一般转移支付的规模和比例，加大对城镇居民和农村居民生产、生活以及民生方面的支持力度，提高居民福利和生活水平。研究表明，1994年分税制改革是在很大程度上承认了地方政府特别是东部发达地区既得利益的基础上进行的，税收返还与体制补助（体制上解）占中央补助地方支出的比重从1994年的约80%下降至2007年22%，但绝对额仍然较大。城乡居民收入差距的扩大，与转移收入的比例的高低有关。在现行的城镇居民收入中，转移性收入占到20%以上的比例，而农村居民只占5%。如果将农村居民的转移性收入扩大到城镇居民的水平，城乡的收入差距可由目前的3：1缩小到1。8：1。因此扩大对农村居民的转移性收入比重，加大对农村居民收入项目的转移支付，增加各种直接补贴，是缩小城乡居民收入差距的重要措施。同时要改善中央对地方补助支出的结构，实现财政均等化水平和缩小地区差距。
（五）以建立健全动员社会力量为方向，建立社会救助、民间捐赠、慈善事业、志愿者行动等多种形式的制度和机制。提高收入阶层的自愿捐赠来帮助低收入阶层和弱势群体，缓解收入差距不断扩大的问题。
（六）以完善城乡社会保障体系为覆盖，提高全社会居民的医疗和社会保障水平。按照以人为本、人人平等的原则，逐步建立统一的城乡医疗保障制度，继续完善农村与城镇居民养老保险制度，实现跨城乡、跨区域养老保险制度的可持续；城镇居民社会养老保险试点工作。国务院决定加快新农保试点进度，并决定从今年7月1日起在全国范围内启动城镇居民养老保险试点。两项工作同步推进，今年内覆盖面都达到60％，在本届政府任期内基本实现制度全覆盖。这是党和政府的又一重大惠民政策，也是促进社会公平正义、逐步实现基本公共服务均等化的一个重大步骤。
（七）以加强财政资金监管为体系，构建全方位的财政资金防控机制。牢固树立综合监督理念，建立财政监督机构与预算管理机构之间的工作协调机制和信息共享制度，健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，提升财政监督合力。做好有利于转变经济发展方式重大财税政策实施情况的专项检查，保障政策有效落实。建立完善财政监督信息披露和公告制度。完善基础制度，加强纵横沟通，强化定期核查。继续推进“小金库”专项治理，切实抓好调整经济结构资金、强农惠农资金和重点民生资金管理使用的监督检查。切实加强地方政府性债务管理，加快构建地方政府性债务规模控制和风险预警机制，努力防范财政风险。加大惩治腐败的力度，防治财政权力寻租。
（八）以实现财政预算公开和国有资产管理透明为依托，实现财政预算的公开化、透明化，加强人大对财政预算的审计和监督。实现国有资产管理的公开化、透明化，包括国有金融、国有工商企业财产财务状况、预算都应当向人大报告，并接受人大的审计和监督。加快推进预算公开。扎实推进“三公经费”公开；要结合各地实际，制定本地区财政专项资金公开目录，采取多种有效形式，深入推进基层财政专项支出预算公开。
（九）以转变经济发展方式为主线，不断推进经济平稳较快发展，最终提高两个比重。
正因为我国长期实行高积累、高投资的发展战略，劳动收入份额在国民收入中的比重增长缓慢甚至下降，居民消费对经济增长的拉动作用有限。在我国的高积累、高投资的增长模式下，投资回报率很低，经济增长对人民群众的生活水平提高作用有限。发挥财政职能，不断改革和完善财政管理体制机制，加强财政在优化经济结构、推进城镇化和加快新农村建设、促进城乡区域协调发展、保障和改善民生、建设环境友好型和资源节约型社会中的作用，促进全省经济和社会各项事业的平稳快速发展。以战略性新兴产业为切入点，促进经济发展方式的转变。以政府投入为引导，促进经济发展方式转变。以建设两型社会为突破口，促进经济发展方式的转变。随着经济发展方式的转变。企业提高资本使用效率，逐渐转向附加价值高的产品和产业，可以实现劳动收入份额提高和产业结构升级相互促进、良性循环。这也是我国产业发展走出粗放型发展，进入集约化经营的重要条件。实现产业发展的这一转变有两方面的好处，一方面会提高内需对经济增长的带动作用，另一方面可以在很大程度上降低我国外贸依存度。当然，在这一过程中，政府必须推动教育的普及和劳动力质量的提高，为产业结构升级提供条件。
