引 言

　　现行《预算法》自1995年1月1日正式实施以来，在财政实践中初步建立了财政资金预算管理的制度模式，对于强化预算的分配和监督职能、加强预算监督管理等起到了十分重要的作用。但是，由于体制转轨时期利益调整的难度以及制度设计本身的一些问题，尤其是观念上残存的障碍和误区，使得中国预算法的立法、执法和守法都在低水平上徘徊，实际上无力承担法治国家赋予的重任。[1] 在这种情形下，修改预算法已成为一个刻不容缓的任务。2009年4月，预算工委、财政部、全国人大常委会法工委、国务院法制办等15个部门共同成立了预算法修改起草小组，正式启动了预算法的修改工作。2009年12月底，起草小组原则通过了《预算法（修改稿）》，并向社会征求完善意见。全国人大常委会委员长吴邦国于2011年3月10日在全国人大常委会报告中也明确指出今年将修改和完善《预算法》等有关法律。

　　关于修改《预算法》，理论界主要有三种主张：一是“大改”，即对其进行脱胎换骨的改动；二是“小改”，即对其进行修补；三是“中改”，增删部分条款，删除不适合时代发展的条款，为现行的财政管理体制改革提供法律依据。[2] 无论哪种主张，其涉及的内容都相当广泛庞杂。而不管怎么修改，有一点是不变的，也是不可忽视的关键问题，那就是预算法的修改应当遵循的理念。这种理念应符合“社会主义法治理念”的基本内涵，并且作为一种指导，应贯穿预算法修改的始终。由此，探讨和确立预算法的理念便显得尤为重要。本文从预算法的理念出发，以此为视角对我国预算法的修改做些思考。

　　 一、对预算法理念的探讨和分析

　　（一）法的理念

　　随着社会主义法治理念的提出，法理念或法治理念受到广泛的关注和重视，人们越来越意识到，在法治国家，法不等于法条，理念是法条的灵魂，若无适当的理念，任何法都是不可能有效适用并得以实现的。

　　“理念”一词最初是一个哲学概念，《汉语外来语词典》中将理念定义为人们由一定的世界观所决定的最一般、最基本的观念、思想倾向和价值追求等；我国有学者认为理念是人在实践中通过理性能力所把握的事物的内在精神和普遍范型，[3] 二者虽表述不一，但实质内涵基本一致。西方最早尝试将“理念”从哲学引入法学领域的是康德，而真正将法与理念结合起来的是黑格尔。新康德自然法学派的鲁道夫•施塔姆勒（Rudof Stammler）从法律概念出发，界分出了法律理念，认为：“法律理念乃是正义的实现。正义要求所有的法律努力都应当指向这样一个目标，即实现在当时当地的条件下所可能实现的有关社会生活的最完美的和谐。”[4] 在我国，有的学者将法的理念表述为法的指导思想、基本精神和立法宗旨。[5] 也有的学者认为法的理念是人们对法的应然规定性的理性的、基本的认识和追求。从学术角度看，它是法及其适用的最高原理；从实践看，它是社会成员及立法、执法或司法者对待法的基本立场、态度、倾向和最高行为准则。[6] 当前，我们所讲的法治理念是关于法治的本质属性、基本内涵和根本要求的思想观念。

　　可以说，法治理念是民主法治的内在精神和灵魂。它的正确与否，直接影响着一国法治事业的兴衰成败。在建设法治国家的过程中，法治理念是推动法治发展的一种巨大的内在动力。如果理念不清，定位不准，将会导致法律制度的紊乱，也会带来执法、司法的不稳定性。因此，我国在建设社会主义法治国家的过程中，必须以社会主义法治理念为指导。

　　（二）预算法的理念

　　法的理念具有层次性。它既可以是人们关于整个法或一国法律制度整体上的最抽象和最基本的认识，也可以是对一般法律形式的具体认识。[7] 当法划分为不同部门时，就会有部门法的法理念，如民法的理念、经济法的理念等，而在部门法之下的某种或某类制度，仍然有其自身的理念。因此，预算法也应有其自身的理念。

　　那么何为预算法的理念呢？对此，我国理论界鲜有论述。不过也有学者对此提出了自己的看法，认为预算法首要的理念为控权，即通过预算实现对政府财政收支权的有效控制,亦即预算控权。所谓预算控权，是指对预算权的行使依法进行有效控制和监督，防止预算权被滥用，以保障财政切实着眼于满足全社会的公共需要以及人民之利益。[8] 该观点具有一定的合理性和参考价值。笔者建议，可以首先从预算的起源和发展来探析预算法的理念。

　　近现代意义上的预算起源于英国。而英国政府预算制度的创建最初是始于征税权的易手。1215年的《英国大宪章》将英王的部分征税权转移到议会手中，随后的阶级斗争中，议会取得了更多税种的征税权和对英王财政支出权的控制。1680年议会通过决议，议会取得了对英王举债权的完全控制。[9] l689年通过的《权利法案》重申，不经议会批推王室政府不得强迫任何人纳税或作其他缴纳；还规定了征税收入和使用预算支出都必须经过议会批准，并采用按年分配收支，在年前做出收支计划。1787年，当时的首相威廉•皮特按照议会的《同一基金法案》向议会提交了涵盖政府全部收支的财政收支计划，标志着现在政府预算及其制度的诞生。[10] 由此历程可见，预算产生之初主要是为了限制和制约政府的财政权。到了现代，世界上许多国家如西班牙、泰国等国制定有专门的《预算法》；日本、智利等国则在《财政法》中规定预算问题；美国虽然没有专门的《预算法》，但年度预算一经议会通过即成为法律，具有普遍约束力。[11] 由此看来，预算已经成为社会公众约束和监督政府财政活动的有效手段。正如有的学者指出的，预算从来不仅仅是政府的年度财政收支计划，它是公共财政运作的一种制度框架，更是对政府的一种监督和约束。[12]

　　其次，国家预算是一种法定的混合信托。委托人设定信托的目的是实现受益人的信托利益，对于国家预算这种特殊形态的信托而言，公共经济资源的来源者——纳税人的公共欲望的实现即应当是最大和最终的信托利益。预算法作为一种特别信托法，其目的和任务当然也就在于通过一系列的制度设计来维护和实现这一最高利益，使利益最大化。[13] 换言之，即要符合以人为本的科学发展观，取之于民、用之于民，实现经济、社会和人的全面协调发展。

　　由此，我们便不难总结出预算法的理念：即通过预算管理政府，使政府服务人民，简单概括为“管理政府，服务人民”。首先，预算管理政府是现代预算国家的基本要求。现代预算国家强调用预算管理政府，监督政府财政行为，防止政府财政权力滥用。而在我国，人们的思想观念中仍然持有长期计划经济体制下的想法，把预算看作是政府行使职能的一种工具和手段，即政府管理预算，从而导致主客体颠倒。值得一提的是，此处用“管理”而不用“控制”，主要是因为“控制”常常反映一种对立的关系，带有强制性，这与我国社会主义民主法治的性质不相符，且对控制的度的把握很难掌控，容易过松或过紧；而“管理”一词不仅能够达到“控制”所能达到的目的，而且其具有计划性和组织性，过程强调程序性和规范性，结果注重效益，能够准确的反映预算和政府的关系。此外，从实际来看，目前预算法修改最大的阻力来自于政府，用“管理”而不用“控制”，主观上政府更容易接受，有利于从实质上推动预算法修改的进程。其次，政府服务人民是对预算管理政府要求的进一步延伸，体现了预算的最终目的和宗旨。政府作为人民的公仆，受人民委托行使财政行为，就要通过发挥预算的职能作用，实现政府的服务职能，保证使预算资金的收入和支出符合人民的根本利益和社会的公共需要，促进人民权利和经济的自由发展。

　　作为预算法的精神和灵魂，预算法的理念是预算法修改、完善及运行的最高法理,是对预算法的实质、原则、立法目的及其发展规律的理性认知,更是预算法在运行中所应达到的状态和预期效果。换言之，只有遵循预算法的理念，在该理念的指引下，才有可能真正对预算法进行科学地修改，使其真正符合和体现该理念；也只有符合和体现了预算法的理念，在该理念指引之下修改、完善的预算法才能在运行过程中真正发挥其应有的作用，实现既定的目标。

　　 二、现行预算法理念缺失的具体表现

　　参照“管理政府，服务人民”的预算法理念，比对我国现行的预算法，我们便不难发现其存在着诸多不足。具体主要有以下几个方面：

　　（一）预算编制方面

　　总体上，我国的预算编制过于粗略和简单。

　　首先，现行预算法虽然规定我国实行复式预算，[14] 但是真正的复式预算并未建立起来。其编制方法只是在原有的收支规模不变的基础上，对旧的单式预算收支科目按性质和用途进行简单的划分，预算管理的范围、预算管理科目没有改变，财政的职能也并未得到分类管理和加强。[15] 这突出表现为政府收支不统一，中央与地方两种预算收支范围内容混乱，部门预算编制有待进一步规范等。目前我国的复式预算可谓“有形无神”。

　　其次，预算编制时间过短。目前我国预算编制周期一般为3-4个月，实际有效时间也就两个月左右。相对于预算工作的复杂性、技术性和专业性要求，如此短的编制时间很难保证预算的科学性、细致性和准确性，从而导致预算草案仓促出台，所列科目级次过少，所列内容过粗，且没有比较详细的说明材料，影响预算的质量和权威性。

　　最后，预算编制内容不完整。现行的预算法只是将一部分公共收支列入预算，还有巨额的公共收支没有列入预算，表现为“预算”和“预算外”的矛盾。我国预算外资金[16] 的大量存在，极大的弱化了我国政府公共职能的发挥和调控目标的实现。同时，考虑预算单位和工作人员主观上的因素和客观的制度原因，我国预算编制的真实性也值得商榷。

　　由此，作为预算基础性的首要程序，预算编制制度是在预算法理念指导下的预算法修改中首先需要完善的一个方面。

　　（二）预算审批方面

　　我国现行《预算法》第39条规定：“中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准”。但从实际运作来看，人大对预算审批往往流于形式，并没有对政府预算形成有效制约，无法做到“预算管理政府”。究其原因主要有：

　　首先，预算审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作。人民代表大会作为立法机构和经济决策机构需要高度的业务能力和相关的制度配套才能够正常运行。然而我国大多数人大代表不具备这方面的专业知识和素质，缺少对相关问题的深入研究，同时缺乏专门的辅助审议机构。不要说编制精细的预算草案，即使是对目前编制粗糙、项目抽象、缺乏详细说明资料的预算草案进行审议，人民代表大会也不知从何下手，亦显艰难不易。

　　其次，预算审批时间过短，缺乏必要的程序。现实中，全国人代会的会期一般为十几天，地方人代会的会期通常为4-5天，期间至少要审议六个报告，任务繁重。[17] 而人大审查的重点一般又放到了政府工作报告、计划报告上，加之预算草案到临时大会举行时才印发给代表，根本没有充足的时间详细审查预算草案。与此同时，现行《预算法》对预算审批程序中的具体方式、步骤、顺序等的规定一片空白，导致预算审批工作毫无章法可循。

　　最后，预算审批权限不明，综合审批模式不科学。一方面，我国《预算法》只规定由人大行使审批权，但未规定人大的预算修正权，即使对预算草案不满意，也只能是提出修改建议，导致人大的实际审议能力大打折扣；另一方面，我国目前的预算审批模式是综合审批，即将所有的预算收支全部集中在一件预算审批提案中由人民代表大会代表投票通过。[18] 这种做法固然简化了预算审批程序，但对人大代表而言，要求就所有的方案要么全部赞成、要么全部反对，实属两难。如果不合理的局部内容得以通过，自然会影响下一年预算的整体效果。而一旦预算草案被否决，势必会影响下一年度的预算执行，会对国民经济的方方面面产生严重影响，人大代表也一般不敢行使预算否决权。由此，人大通过审批预算草案对政府进行监督形同虚设。

　　（三）预算执行和调整方面

　　预算执行是预算法的归宿。现实中，我国预算执行的随意性很大。这除了预算编制粗略和预算审批流于形式外，还因为预算执行本身存在诸多问题。

　　首先，我国预算年度与预算审批衔接不合理。预算年度又称财政年度或会计年度，指的是编制和执行预算所应依据的法定期限或预算的有效期限。[19] 根据我国《预算法》第10条规定，我国预算年度采用历年制，即从当年的1月1日起至12月31日止。然而，目前全国人大会议召开的时间是每年的3月份，地方人大一般在5、6月份，导致预算年度与审批预算的时间无法衔接，在我国预算年度1/4左右的时间里，政府预算对实际预算收支的指导作用是缺位的。[20] 这一问题大大降低了我国政府预算的法定性程度,从而助长了各级政府“先斩后奏”的支出冲动,并为随意支出提供了机会。[21] 虽然《预算法》第44条肯定这种做法的合法性，[22] 但有一个问题没有解决，即上年度同期预算执行数没有进行细分，则当年不合理开支或者当年虽然合理但已经完成目的或已不具备合理性的预算项目得以延续。这也严重影响了预算作为法律文件的时效性和严肃性，使人们对预算法的约束力产生怀疑。

　　其次，预算调整不规范。我国《预算法》认可的预算调整，是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。即只承认预算追加为预算调整，把其他诸如追减预算、动用预备费等情形都排除在外，同时何谓“特殊情况”？哪些特殊情况需要通过调整预算来解决？这些都没有明确说明，使得地方政府对预算的调整比较随意且难以受到应有控制，无法实现预算服务人民的理念。

　　（四）预算监督和法律责任方面

　　我国虽然建立了包括人大监督、财政部门监督和审计监督在内的预算监督体系，但尚未建立起行之有效的预算监督制度。

　　首先，预算管理体制缺乏制衡。在我国，预算编制、执行、监督不是各自独立的系统，编制、执行、监督三个环节没有明晰的职责界定和划分。政府（主要是财政部门）既是预算编制的主体，同时又负责预算的具体执行。这不符合分权制衡原则,容易因权力过于集中而造成权力的滥用，并且有可能掩饰其在预算执行过程中发现的预算编制疏漏甚至失误。与此同时,基于政绩等方面的考虑,政府也有可能要求财政部门在编制预算时有意“保留”,为预算执行提供方便。[23]

　　其次，预算不公开等导致监督乏力。公开是监督的前提，没有公开性而谈民主监督是可笑的。[24] 而我国目前预算存在的主要问题之一就是预算不公开，透明度低。主要是因为在我国，预算受自上而下的传统理财思想的影响，始终没有紧密地把预算同民生和民主联系在一起，认为仅属于国家统一管理的部分，[25] 即政府管理预算，而非预算管理政府。预算实践中，不要说人大代表对预算案“看不清”、“看不懂”，就连能不能看到也是一个问题，[26] 更何况普通民众了。通过预算管理和监督政府只能是奢谈。

　　最后，预算法律责任缺失。我国现行《预算法》虽然专章规定了预算法律责任，但具体规定只有三条，涉及的违法行为仅包括擅自变更预算使总支出超过总收入，擅自动用或以其他方式支配国库库款、隐瞒收入或将不应在预算内支出的款项转为预算内支出三类。[27] 相对于实践中复杂多样的预算违法现象显得太过单薄，且意在重点保障政府财政收入，与预算法服务人民的理念和现今关注民生的要求存在较大差距。此外，法律责任主体未作明确规定，实践中容易成为具文；承担法律责任的形式主要是“追究行政责任”，应该规定的其他一些法律责任形式也未作规定，预算法实施的效果和质量不能保证。

　　 三、预算法理念指导下预算法的修改

　　以“管理政府、服务人民”的预算法的理念为指导，针对现行《预算法》存在的问题，笔者认为，应从以下几个方面进行完善。

　　（一）改革预算编制制度

　　首先，完善复式预算制度。为使我国复式预算更加符合市场经济体制和公共财政体系的要求，应将为实现政府公共管理职能的不盈利为目的的财政收支划入政府公共预算，而将实现政府国有资产出资人职能的有盈利性质的收支归入国有资本预算范围。社会保障具有特殊性，它既可纳入政府公共预算，也可以独立出来，形成社会保障基金预算。[28] 同时，推行部门预算，按照类款项目节的顺序，进一步细化到具体用途，增强预算审查监督的力度，以利于对政府的管理。

　　其次，延长预算编制时间。合理的预算编制时间是保证预算草案科学、细致、准确的重要条件。美国联邦预算的编制从前一年的3月份开始，年底完成，用时9个月。法国只相当于中国一个省，而它的预算一般从上年度4月份开始，9月份结束，编制历时5个月。[29] 鉴于此，可以将我国的预算编制时间定为10-12个月，同时规范预算编制程序，运用简洁、直观、科学的编制方法，保证预算编制质量。

　　最后，确保预算编制的完整性。预算的完整性是建立公共财政框架的基础，所有政府收支，不论其形式如何，尤其是预算外资金，均应纳入国家预算统一管理。只有全部政府收支纳入预算，政府有一个完整统一的预算，代议机关和社会公众才谈得上对政府收支的监督，否则审议和监督便失去了实际意义。

　　（二）改革预算审批制度

　　首先，设立专门的预算审批辅助机构。大多数代议制国家的预算的具体审核都是由议院的各种常设委员会与其属下的各种小组委员会负责进行，最后才由议会大会审议表决。如美国国会设有预算局，参众两院都设有预算委员会。我国可以考虑在人民代表大会中成立相应的预算专门工作机构——预算委员会，明确其权责和程序，辅助人大行使预算审批权，这既可以减轻人大会议的工作压力，又能弥补人大代表的业务缺陷，使预算审批落到实处。

　　其次，建立社会公众参与的民主预算审查制度。政府在预算中做出的财政收支安排，都应当代表公民的共同意志，经过一定的政治程序来进行公共选择。[30] 如巴西、阿根廷、秘鲁等相继建立了参与式预算制度。《预算法》的修改需要确立公众参与预算的基本原则，在预算编制、执行、监督等环节具体规定公众参与制度，如引进预算听证制度。2008年12月9日下午，上海市闵行区人大常委会就组织了一次2009年财政预算初审听证会，针对2009年闵行区财政预算中的项目听取人大代表和社会公众的意见。[31] 这次预算听证会采取人大主导并面向全社会公开的形式，在国内首开先河。

　　最后，赋予人大必要的预算案修正权，建立分项审批制度。从法理上讲，人大既然有权审批预算，就应当有权修改预算。同时，这也是实现人大预算审查监督由程序审查转向实质审查的重要举措。美国、瑞典、西班牙国会都有较大的预算案修正权。但考虑我国人大目前欠缺预算专业知识，相关人员配备和程序建设滞后，也为了防止人大滥用预算审批修正权，有必要对其做出一些限制。如有的学者主张将人大的预算修正权限制在科目留用权的范围内，即不能突破预算草案原有的收支平衡。[32] 同时，在预算审批时，根据开支的部门和性质将全部预算草案分解为若干个预算审批方案，人大代表对各个议案分别投票表决，即分项审批制度。有助于人大代表大胆行使权利，表达真实意思，使预算方案尽量优化。

　　（三）改革预算执行和调整制度

　　首先，解决预算年度带来的预算效力缺乏问题。针对预算年度造成的“法律空档”，一种途径是修改现行预算年度的起止日期，如改为自公历5月1日起至次年的4月30日止，但这种跨年制，会涉及国民经济统计、会计年度、纳税年度等诸多方面的调整；一种途径是将现行人代会的开会时间提前至预算年度开始之前结束。此途径相对较好。目前学界最新的一种观点主张：现行预算年度的起止日期和全国各级人代会召开的时间不变，政府有关部门应在新预算年度开始前，参考上一年预算执行情况和对新预算年度收支预测，编制一个临时预算，该临时预算经批准后自新预算年度开始之日起执行，在各级人代会分别批准中央和地方各级政府新的年度预算后，按人代会批准的新的年度预算执行。[33] 这既符合我国的预算传统，又解决了预算效力缺乏问题，值得采纳。

　　其次，规范并严格控制预算调整。对于增加支出、减少收入以及改变资金用途等，都应纳入预算调整的的范围。规范预算调整的实体标准和法定程序，并严格其他预算变动的形式和审批。例如，通过列举明确预算调整中规定的“特殊情况”的类型，除非发生重大自然灾害或战争等严重影响经济社会发展和国家安全，其他一般情况下不允许调整，保证预算的严肃性；规定紧急情况下批准预算调整的特别程序，如可由主任会议原则批准，下一次常委会按正常程序追认；[34] 取消现行《预算法》允许县级以下政府对预算调整的规定，转而完善上级政府的财政转移支付制度。

　　（四）改革预算监督和责任制度

　　首先，健全预算权力制衡机制。如何分配政府预算权力，达到财政资源的有效、公平的使用，实现权力机关之间的相互制衡，是政府预算管理和监督的主要内容。[35] 从外部来看，人大对政府的制衡具有关键作用，应通过上文提到的设立专门的预算审批辅助机构、赋予人大必要的预算案修正权等强化人大的功能；从内部来看，应加强对预算的审计监督。这就需要保证审计机关的独立性，有学者提出建立独立于行政而对人大负责的专业审计监督模式，这样能在很大程度上克服其与行政籍贯在预算执行中信息不对称的弊病，有力地强化审计监督的制衡能力。[36] 同时，进一步规范预算审计监督的内容、程序和法律责任，提高预算审计监督的透明度，强化预算管理和监督，进而通过预算来规范、约束和管理政府行为。

　　其次，实行预算公开，强化预算监督。政府的预算公开不仅是预算民主的重要体现，而且是实现现代预算的基石。在日本，预算编制过程随时报道，预算审查情况公开，电台、电视台直播国会讨论的情况，预算书和决算书公开，在政府出版物发行中心和普通书店的政府出版物专柜，公开发售详细的财政预算书和决算书。[37] 在我国，虽然预算涉及国际机密，但二者是一般与特殊的关系。政府需要对国家机密进行限定，同时应以方便人大代表和人民群众监督为原则，在新《预算法》中明确规定预算必须公开的一般规定和针对各个环节的具体可操作性规定，做到预算公开法定化，细化公开的时间、方式、途径、内容等。如在预算执行阶段，政府及其部门应定期通过政府网站或有关新闻媒体全面详细真实地公开预算执行情况，让代表和民众知道政府花了多少钱、办了什么事，正如美国经济学家阿图•埃克斯坦所说，“要了解联邦政府将要做什么或已经做了什么，看一看联邦政府预算就足够了”，[38] 使得政府的收支行为完全处于社会公众和权力机关的监督之下。

　　最后，完善法律责任制度。详尽完备的“法律责任”是新《预算法》质量和实施的重要保证。比照相关法，如《审计法》、《政府采购法》等的法律责任设置，列举预算编制、审批、执行等各个环节可能出现的违法行为，配套规定相应的法律责任和承担法律责任主体，将整个预算过程全部纳入到有责任作为后盾的范畴内，加大处罚力度。在法律责任形式上，除现有的行政责任外，很据行为性质和程度的不同，规定相应的政治责任、刑事责任等。有的学者认为还应确立预算案不获通过的情况下的宪政责任，预算案不获通过的情况下，或者由政府主动承担，如主动提出辞职；或者由国家权力机关依法罢免相应人员的职务。[39] 此外，还可以借鉴《食品安全法》的做法，建立预算的问责机制。总之其目的就是树立预算的法律权威，维护预算资源配置、秩序稳定的功能和“管理政府、服务人民”的理念。

　　 结 语

　　中国正处于由“税收国家”向“预算国家” 转型的过程中，《预算法》的修改和完善说明了政府向预算国家迈进的决心和努力，是构建预算法治国家的关键性步骤，同时是“十二五”期间中国转变经济发展方式的重要法治保障。与此同时，《预算法》的修改是一个庞大的系统工程，其曲折历程凸显了当前预算改革的复杂性和难度。面对诸多难题，首要的任务是要转变预算法的理念，由政府管理预算转变为预算管理政府，由预算服务政府转变为预算服务人民。以正确的预算法理念为指导，加强对预算的重视，突出预算的重要性和权威性，配套相应的法律及有关制度的改革，本土化与国际化相结合，循序渐进地推进《预算法》改革的顺利进行。