一、引言

　　随着世界杯比赛的不断开始，体育彩票业赶上了“世界杯经济”带来的好处。世界杯比赛期间，相关彩票的销售与同期相比增加很多。近几年,随着我国体育彩票发行规模的不断扩大,社会各界对彩票也越来越关注。但是,由于多种原因,我国目前的体育彩票管理体制尚不够规范和完善,体育彩票发行和销售过程中还存在不少问题,严重影响了体育彩票的健康发展。

　　二、体育彩票在我国的发展

　　1994年，原国家体委向国务院申请在全国范围内统一发行、统一印制、统一管理体育彩票1994-1995年度，国务院共批准发行了10亿元体育彩票，其中3亿元资金主要用于补充第43届世乒赛等13项大型赛事的举办经费的不足，为体育事业的发展开辟了一条新路。政府把发行体育彩票作为扩大财源、发展体育事业的重要经济手段。

　　1994年7月国家体委《第20号令》，即《国家体委1994－1995年度体育彩票发行管理办法》颁布实施，标志着我国体育彩票事业开始进入法制化、规范化的管理轨道。自此，体育彩票事业得到迅速发展,体育彩票在市场上发行数目逐年递增,有力地支持了体育事业和国家其它公益事业的发展。

　　2009年7月1日，《彩票管理条例》开始正式施行。近一年之后，国务院法制办公布了《彩票管理条例实施细则（草案）》（征求意见稿），已于2010年3月36日至4月25日面向社会公开征求意见。中国体育彩票业的发展有了强有力的规范性文件，这对行业的健康持续发展起到重要的作用。

　　至2010年5月，16年来我国体育彩票累计销量已达到3167亿元，筹集公益金超过1000亿元。2009年全国体育彩票销量突破568亿元。体育彩票取之于民，用之于民，始终牢牢把握国家公益彩票的基本定位和发展方向，全国统一发行16年来，不仅在全民健身、奥运争光等方面为中国体育事业做出了重大贡献，在服务社会方面也发挥了重要作用。据统计，体育彩票公益金上缴中央财政的总额已达到500亿元，占体育彩票筹集公益金的50%。公益金使用范围已包括社会保障基金、青少年学生校外活动场所建设和维护、红十字会人道主义救助事业、残疾人事业、城镇和农村医疗救助基金、教育助学、法律援助、抗震救灾、中国艺术节、小天使医疗基金等多项社会公益事业，被誉为社会公益事业的“助推器”。

　　根据《彩票管理条例》的规定，国务院财政部门负责全国的彩票监督管理工作。国务院体育行政部门按照职责负责全国体育彩票管理工作。但相关的管理体制和运行机制需要进一步完善。对于彩票，很多国家都是先立法后发行，政府通过理发给与优惠政策和保护措施。但我国是先发行后立法。到目前为止，我国也仅有一部正式的行政法规，相关的实施细则还在制定中。相关的政策和法规建设需要不断完善。另外，体育彩票公益金的使用不合理，体育彩票市场的监管力度不够，宣传力度远不如福利彩票，市场发展存在区域不平衡等问题也影响了这一行业的发展。

　　三、体育彩票的性质

　　（一）公益性

　　公益性是彩票的首要属性。在任何一个国家，彩票的公益属性都是彩票立法及彩票发行的首要宗旨，这奠定了彩票的合法性基础，将其与单纯的赌博严格区分开来。彩票的公益性，是指彩票的发行以筹集社会公益资金，从而促进社会公益事业的发展为目的，如支持福利、体育、文教卫生等公益事业的发展等。

　　（二）国家垄断性

　　这是彩票区别于其他博彩业的又一重要特征。彩票由国家垄断发行和管理，其他任何单位和个人不得发行彩票，实现政府对彩票发行的有效控制。从本质看，发行公益彩票是国家进行利益再分配的一种手段。根据《彩票管理条例》第3条的规定，国务院特许发行体育彩票。未经特许，禁止发行除福彩、体彩外的其他彩票。禁止在中国境内发行、销售境外彩票。

　　（三）自愿性与期待性

　　这个特性主要是从体育彩票购买者的角度出发，是否购买、购买何种、是否购买以及购买多少体育彩票，都有民事主体自主决定，任何人不得强制。《条例》第2条也特别强调了彩票由“自然人自愿购买”，并将彩票持有人享有的权利描述为“中奖机会”，尽管持有人性有获得收益的权利，但这权利不是现实就可以实现的，而且将来能否实现也是不确定的。

　　四、体育彩票的法律关系分析

　　《彩票管理条例》第4条规定：“彩票的发行、销售和开奖，应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。”所谓公开原则，是指彩票的规则以及发行、销售、中奖、开奖、彩票公益金的使用以及彩票监管都应当通过一定形式向社会公开。所谓公平原则是指通过规则的公平设计，使得彩民在“机会面前人人平等”，如享有平等的购买彩票的权利，享有平等的中奖机会，彩票发行机构和彩票购买者之间权利义务对等。公正原则包括实体公正和程序公正，实体公正是指彩票法所确立的各项规则如开奖原则、中奖原则等应当合乎正义理念和精神，平等对待所有的彩票够耐着、中奖者。程序公正是指应当按照正当程序平等保护彩票购买人利益、公平处理有关彩票纠纷，切实做到不偏不倚、客观公正，程序公正是看得见的公正。诚实信用原则，一是强调彩票发行机构、彩票销售机构等在彩票的发行、销售等环节应当诚实守信，并应当按照批准的彩票品种的规则和开奖操作规程开奖，这也是彩票公信力的必然要求。二是强调彩票的购买者在彩票购买、兑奖等过程中应当诚实守信，如不得伪造、变造彩票或使用伪造、变造的彩票兑奖。

　　（一）体育彩票发行、销售、兑奖

　　发行人与彩票购买人之间的权利义务关系是彩票法律关系的核心。此关系中，双方之间是平等民事主体之间的合同关系。彩票发行人的义务主要是给付彩票并在彩票中奖场合给付奖金或奖品。彩票作为一种特殊的交易对象，具有物的属性的同时，彩票的中奖机会作为一种期待权与彩票不可分割。一方面，彩票发行人要保证权利的实际存在，即担保中奖机会确实存在，不得欺诈公众，将没有中奖机会的彩票向公众发行，也不得作虚假的或夸大的宣传，将又较少中奖机会的彩票宣传为有较多中奖机会的彩票。另一方面，彩票发行人还应当担保彩票本身作为一种物不具有瑕疵，彩票销售人员交给彩票购买者的彩票应当是完好无缺的，在兑奖时不致发生问题。在一些特殊的彩票类型中，比如电脑彩票场合，彩票销售人员应当向彩票购买者提供投注单，供其填写，这种义务是在双方达成合意后发生的，属于合同中的从给付义务。另外，在体育彩票合同的旅行过程中，还会存在若干附随义务，如通知义务、保密义务等。彩票购买者的义务主要是按照购买的彩票数量和金额支付价款。

　　发行人与彩票承销人之间的关系属于彩票委托代销关系。《彩票管理条例》第6条规定，国务院体育行政部门依法设立的体育彩票发行机构负责全国的体育彩票发行和组织销售工作。省、自治区、直辖市人民政府体育行政部门依法设立的体育彩票销售机构负责本行政区域的体育彩票销售工作。彩票发行机构为委托方，彩票销售机构为受托方，彩票销售机构以发行机构的名义对外销售彩票。双方的权利义务使用普通委托及代理关系相关的法律规定。对彩票销售机构，主要权利是从彩票发行人获得佣金，主要义务是遵守有关彩票销售的规定并接受发行人监督。

　　发行人与中彩人之间的权利义务关系的形成仅发生在彩票持有者将中奖机会兑现时，这一关系属于发行人与彩票购买人之间关系的特殊情况的一种，同样属于平等民事主体直接按的合同关系。中彩人有双重法律关系，既是购彩人又是中彩人，除享有购彩人权利承担购彩人义务外，还享有获取奖金、奖品的权利，负有遵循中奖规则、交回所持彩票的义务。

　　（二）体育彩票监管

　　与上述的平等主体之间的民事法律关系不同，体育彩票主管部门与彩票发行机构之间是行政法律关系，是行政管理与被管理的关系。彩票发行机构发行彩票必须取得政府彩票部门的批准，且就彩票发行工作主动接受政府彩票管理机关的管理和监督。《彩票管理条例》第7条规定，彩票发行机构申请开设、停止体育彩票的具体品种或者申请变更彩票品种审批事项的，应当依照本条例规定的程序报国务院财政部门批准。国务院财政部门应当根据彩票市场健康发展的需要，按照合理规划彩票市场和彩票品种结构、严格控制彩票风险的原则，对彩票发行机构的申请进行审查。

　　五、我国体育彩票法制建设与监管的几点建议

　　（一）建立健全体育彩票法律体系

　　体育彩票的健康发展与健全的法律体制是分不开的，整个体育彩票行业要通过立法予以规范。虽然现有的《彩票管理条例》已经显著有效地规范了我国整个彩票市场的发展。但体育彩票，区别于福利彩票，有自身的特殊性，因此专门针对体育彩票的法律规范是很有必要的。国家体育彩票立法要从总体上考虑，包括管理机构、发行主体、发行体育彩票的目的以及用途。对于体育彩票发行的程序、发行方式、开奖方式、开奖程序、彩金计算方式、资金的分配及使用、体育彩票信息披露等进行详细规范，而且还要协调好体育彩票与其他法律制度的关系。目前，体育彩票纠纷的突出矛盾存在于体育彩票发行方和购彩人之间。体育彩票立法应该详尽地规范发行者和购买者的权利义务关系、出现纠纷后寻求救助的途径,甚至细致到规定纠纷双方的举证责任等。

　　《彩票管理条例》第五章法律责任中规定了相关违法行为的应承担的法律责任，更多的是规定了相关的刑事责任，这些行为主要包括：擅自发行、销售彩票；彩票发行机构、彩票销售机构违法行为；彩票代销者伪造、变造彩票或使用伪造、变造的彩票兑奖；彩票公益金管理、使用单位违反彩票公益金管理、使用规定；履行彩票管理职责的财政部门、民政部门、体育行政部门的工作人员违法行政行为。但在适用这些法律时，要注意与其他法律之间的衔接问题，还要注意协调好与刑法之间的关系，与民法、行政法以及经济法之间的关系，在制定处罚时要与上述相关法律相一致。

　　（二）强化信息披露制度　

　　“西安宝马体育彩票”事件，可以看到新闻媒体调查起到的社会监督作用。彩票业信息披露制度的建立包括常规意义上的内部和外部信息披露制度。在彩票营销的信息披露方面，世界各国的经验是值得我们借鉴的，如在美国，彩票公司除特别规定以外的所有记录都应视为公共记录并接受公众审查；在英国，每个财政年度末尾，有关彩票的报告应提交政府，并交议会备案。信息披露制度应当包括每期营销审计记录、完整的获奖者档案以及规范的监管程序。

　　《彩票管理条例》中有一些强制性规定，第11条规定，经批准开设、停止彩票品种或者变更彩票品种审批事项的，彩票发行机构应当在开设、变更、停止的10个自然日前，将有关信息向社会公告；第20条规定，彩票发行机构、彩票销售机构应当及时将彩票发行、销售情况向社会全面公布，接受社会公众的监督；第24条规定，彩票发行机构、彩票销售机构应当在每期彩票销售结束后，及时向社会公布当期彩票的销售情况和开奖结果。

　　在信息披露的过程中，如何保障彩票购买者，尤其是中奖者的隐私权是值得关注的问题。这实际上涉及到公权力与私权利之间的利益平衡。社会公众的知情权是彩票法公开原则的体现和要求，但社会公众的知情权与中奖者的隐私权难免会发生冲突。依据《彩票管理条例》第27条的规定，“彩票发行机构、彩票销售机构、彩票代销者以及其他因职务或者业务便利知悉彩票中奖者个人信息的人员，应当对彩票中奖者个人信息予以保密。”社会公众的知情权主要限于对中奖规则、开奖的过程以及彩票公益金的使用情况等。这样可以，避免将中奖者的有关信息像社会公开后，可能给中奖者的人身和财产安全带来的危险，社会公众行使知情权不能以牺牲他人的隐私权位代价。至于开奖、中奖过程中的“暗箱操作”等违法行为，则可以通过加强监管来解决。

　　（三）加强体育彩票公益金的管理与监督

　　财政部门要对公益金严格实行“收支两条线”的管理，对其使用要实行预算管理、规划投放、跟踪问效，审计部门要对体育彩票公益金的使用进行专项审计，审计情况进行社会公示，努力提高资金的使用效果。具体来讲，一是建立起体育彩票公益金的公开制度。阳光是最好的消毒剂，灯光是最称职的警察。唯有将公益金的使用情况社会公开，才能最大限度地避免公益金使用中的种种违法行为。《彩票管理条例》第37条规定“国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门应当每年向本级人民政府报告上年度彩票公益金的筹集、分配和使用情况，并向社会公告。”二是价钱对体育彩票公益金使用的审计监督。审计机关可以通过现场监督和事后监督相结合、及时发布审计公告等方式对彩票的发行以及彩票公益金的筹集、分配和使用情况进行审计监督。通过审计监督，可以及时发现和制止彩票公益金使用汇总的违法违纪行为，保障我国彩票业的健康发展。

　　六、结束语

　　《彩票监管条例》的颁布和正式施行，对加强体育彩票监管，维护彩票市场秩序，维护广大彩民合法权益，促进我国彩票业即公益事业的健康有序发展，都起到了巨大的作用。虽然，体育彩票收入增长较快，体彩公益金的作用也不断增大，但相比较福利彩票，仍然有一定的差距，寄希望于不断完善的法律法规和监管制度的完善，使体育彩票业为我国公益事业作出更大贡献。