在今年1月25日召开的全国财政反腐倡廉建设工作会议上，财政部长谢旭人到会作了重要讲话，他特别强调：要把全面推进廉政风险防控机制建设作为今年财政反腐倡廉建设的重要抓手，切实抓紧抓好。部纪检组长刘建华对做好这项工作作了全面安排部署。本文就推进廉政风险防控机制建设的理论依据、现实意义、主要作法以及其他方面的问题谈点看法。

　　一、 构建廉政风险防控机制的理论依据

　　财政廉政风险防控机制是借鉴现代企业内部控制理论而实施的新举措。现代企业内部控制，是经济单位和各个组织在经济活动中建立的一种全员、全方位、全过程的相互制约的业务组织形式和职责分工制度。是由企业管理层和全体员工实施的，以专业管理制度为基础，以防范和降低、规避生产经营过程中违法违规、资产安全、财务信息失真等各种风险，提高经营效率和效益，有效监管为目的，以实现企业战略为目标，通过全方位建立过程控制体系、描述关键控制点和以流程形式直观表达生产和经营业务过程而形成的管理规范。财政廉政风险防控机制是将内部控制理论和方法应用于财政反腐倡廉工作实际，针对因教育、制度、监督不到位和党员干部不能廉洁自律而产生的廉政风险，以防范廉政风险为主要内容。通过体制、机制、制度、流程、管理加强防范工作的长效机制。

　　设立良好的控制活动流程和制度是内部控制的关键和核心。企业一般根据其经营活动的关键绩效领域以及业绩考核的控制、企业运行的控制、包括计划决策管理、销售收款、采购付款、财产物质管理、质量管理、融资投资管理、资金管理控制等，以及对内部信息系统的构建、内部监督机构运行等方面进行的控制。结合岗位职责分工，采取分离措施，形成各司其职、各负其责、相互制约的工作机制。财政廉政风险防控机制则是突出预算、财政支出和管理人、财、物等业务的关键岗位的风险防范管理，从梳理管理事项和业务流程等方面入手，把防范机制融入到业务工作的全过程。

　　加强内部监督检查，建立风险预警制度、加强风险评估、完善统一的管理信息系统是内部控制的重要要素和制度平台。加强财政廉政风险防控机制也要建立健全一整套行之效的实施监督机制。包括检查监督机制、考核激励引导和惩处机制等。

　　二、 构建廉政风险防控机制的现实意义

　　 一是适应公共财政资金规模扩大保障财政资金安全的需要。随着公共财政涉及面越来越广，财政服务对象有很大变化，保障和改善民生等方面的支出规模越来越大。过去全国一年是二千亿元，现在每年达到十万亿元，而且不少项目资金面向社会，面向千家万户，与老百姓的切身利益相关。一项财政资金的出台，体现了党和政府的关怀，能不能把党的温暖送给人民，大家关注，防止流失，责任重大。因此，保障每一笔财政资金的运行安全，要有一系列的管理措施、包括资金内控机制和财政资金廉政风险防控机制。

　　二是适应财政干部安全管理的需要。财政部门掌握着一定的资金分配权和管理权，财政干部容易成为腐败侵蚀的对象。据统计，2005年至2010年，全国纪检监察机关立案查办涉及财政部门工作人员的案件5406件，处分5616人，平均每天处分3个人。2009年度湖北财政系统共立案43起，受党纪政纪和刑事处分的有21人。2010年湖北财政系统立案13件，受党纪政纪和刑事处分13人。一些党员领导干部涉案金额巨大，错误类型多样，社会影响较大。确保财政干部的廉政安全的任务还很艰巨。因此，加强对权力运行的监督制约，加强风险防范，促进财政干部严格依法理财、依法办事，从而促进财政事业健康发展。

　　三是适应财政管理科学化、精细化水平发展的需要。建设公共财政体制既是我国经济社会发展的必然趋势，也是完善社会主义市场经济的内在要求。公共财政体制建设需要不断深化财政管理制度改革，需要有健全的规章制度对财政分配管理监督权和行政管理权以及其他权力进行规范，需要明确监督定位和完善工作流程，不断提升财政管理科学化、精细化水平。公开、透明、规范的权力运行机制是提升财政管理水平的重要保证。

　　三、构建廉政风险防控机制的内容、步骤、形式

　　（一）构建廉政风险防控机制的内容：

　　一是将廉政风险的界定为三类风险：思想道德、岗位职责、制度机制风险，各单位对各岗位所行使的权力进行梳理，

　　二是对财政权力进行分类。按照职能分，可将财政权力分解为三类：1、财政分配管理监督类。包括财政资金分配权特别是专项财政资金分配权、收入减免权、监督检查权、审核审批权、行业监管权、行政处罚权；2、行政管理类。包括人事管理权、财务管理权、资产管理和采购权（软件开发决策权）、考核评比权，重大项目、重大财务事项、应对突发事件决策权，事业单位经营管理决策权；3、其他类。不能归入上述类别的其他权力。

　　按照职能部门分类；可分解为预算管理权、专项资金管理权、政府采购权、行政企事业单位资产管理权、财政监督管理权、会计行政许可权、项目建设管理权，内部事务管理权等8项权力。

　　三是对权力行使流程进行描述，掌握权力运行的关键环节，达到明确岗位职责和强化责任的目的；

　　四是对相关制度流程进行修订和完善，健全权力运行监督制约机制，促进权力规范运行；

　　四是推进政务公开，深化行政审批制度改革，增强制度规范执行意识，提高权力运行的质量与水平。

　　（二）构建廉政风险防控机制的步骤：

　　第一步，登记权力事项阶段。各单位对权力事项分项进行梳理，对权力运行流程进行描述，查找关键与薄弱环节，及时填报《财政机关各单位财政权力分类情况表》。

　　第二步，整改及完善程序和制度阶段。各单位针对查找的关键与薄弱环节，制定切实可行的整改措施，完善权力监督管理流程，建立健全配套管理制度。本阶段各单位将清理摸底、制定整改措施和完善程序制度的情况进行总结，同时填写《财政机关各单位制定整改措施情况表》报部反腐倡廉建设领导小组办公室。

　　第三步，检查督促落实阶段。加强对各单位进行检查，督促落实整改措施，促进权力规范运行，同时对财政机关开展廉政风险工作进行全面总结，建立规范权力运行有关制度，推动建立长效机制，促进依法行政和依法理财。

　　(三) 构建廉政风险防控机制的形式：

　　采取自我剖析、互帮互查、集体评查、群众评议和征求系统内干部职工意见等方式。

　　以岗位为点、以程序为线、以制度为面，制定分期防控机制。一是前期预防措施。二是中期示警措施；三是后期处置措施，建立健全自查制度、岗位责任制度、防控考核制度。

　　四、构建廉政防控机制的主要路径和措施（十堰市财政局的案例）

　　2010年，湖北省十堰市财政局按照反腐倡廉工作的总体部署，把财政廉政风险预警防控工作作为重中之重来抓，扎实推进反腐倡廉工作。

　　（一）考察取经，明确方向。经局党委研究同意，4月中旬由市财政局监察室牵头，各县、市（区）财政局纪检书记和监察室主任参与，共12人组成学习考察团，赴沙洋县财政局和宜都市财政局学习考察惩腐防控经验。通过认真仔细的学习和调研，考察学习小组向局党委写出了情况具体、内容详尽的考察报告，召开领导班子会听取汇报，强调要重点分析解剖原因，形成一套从制度机制上堵漏、监督举措上有力、考核检查督办上有效的管理办法。为开展廉政风险预警防控工作指明了方向。

　　（二）出台方案，锁定重点。认真汲取外出考察学习的经验，扬长避短，结合工作实际，几经易稿，经局党委研究决定，最终修定出台了《全市财政系统廉政风险预警防控工作实施方案》，以文件形式下发全市执行。

　　（三）强化领导，搭建平台。经局党委研究决定专设廉政风险预警防控工作办公室，主任由局纪委书记魏红同志担任，副主任由监察室主任担任，明确职责，开展工作。形成了主要领导亲自抓，分管领导具体抓，相关领导和内部机构配合抓，具体工作专班抓的总体联动工作格局，做到分工明确，责任到人。按工作要求各单位、科室明确一名素质高、责任心强的业务股干为信息联络员共33人，搭建起市直财政系统腐败风险预警防控信息员网络系统，并结合工作实际制定了信息员工作职责，开展具体工作。经过充分的准备，再次召开了市直财政系统廉政风险预警防控工作推进会。会后局防控办立即制定了一系列有关开展十堰市财政局腐败风险预警防控工作的各种表格及工作任务时间表，并召开了信息员培训会，明确工作的开展，使市直财政系统腐败风险点排查工作正式进入实施阶段。

　　为抓实这项工作，局党委多次召开专题研究会，主要领导就此项工作作出批示、讲话、辅导、参与检查的次数就多达18次，开展各类腐败风险教育活动达12次，累计参与人数近1500人次，除病退人员外，全局系统所有干部职工均参加了腐败风险点排查。共清理权力8大项，细化为38个小项，涉及111个环节。汇总单位风险点143个，个人风险点537个，都相应建立了风险防控措施。规范工作流程63个，固化自由裁量权7大类计55项。该项工作取得了预期的效果，做到了风险教育全员化、清权查险规范化、制度防范系统化、预警处置常态化。确保了财政权力运行安全、财政资金运用安全，项目建设实施安全和财政干部成长安全，进一步促进了财政工作的科学化、精细化管理。

　　（四）紧盯重点，排查风险点。针对管资金、管项目、管人事、管财物等重点岗位，找全、找准、找深风险点，是做好腐败风险预警防控工作的基础。一是排查风险点。市财政局组织全体干部职工从思想道德、岗位职责、制度机制“三个方面”排查；按照自身找、群众帮、领导提、集中评、组织审的“五步法”排查；坚持“三上三下”排查，即“一上一下”是局腐败风险预警防控办公室审核，“二上二下”是组织相关人员评审，“三上三下”是局党委审核；使用“亮出去”的方法排查（在局办公楼三楼会议大厅公开公示）。经过汇总整理共排查出各类风险点143个，其中思想道德类8个，岗位职责管理类124个，制度机制类11个。二是梳理权力。根据排查出来的风险点，市财政局依照行政职权，结合财政工作特点，列出财政工作权力清单，将财政权力分为预算管理权、专项资金管理权、政府采购权、行政企事业单位资产管理权、财政监督管理权、会计行政许可权、项目建设管理权，内部事务管理权等8项权力，并细化为38个小项，涉及111个环节。按行政职权划分，共计111个权力小项，具体分布为：行政许可8项，监督检查和行政处罚9项，行政审批3项，内部事务管理15项，行政确认23项，行政征收2项，行政给付（专项资金管理）51项。对这些重点权力风险，实行重点防控。三是分层到岗。对排查出来的风险，市财政局一一分解落实到每个岗位。例如预算管理方面的风险，风险的层面涉及局党委、局长、分管局领导、预算股长等。同时，根据不同的风险点，揭示风险发生的可能性、危害性、自由裁量权的随意性等。针对风险对应的不同岗位、不同责任对象，制订相应的防控措施。对重要的风险岗位，必须经局党委集体审核，研究防控风险的相关制度和措施等。

　　（五）紧扣权力，规范流程。分解财政工作权力，减少权力集中，固化业务流程，达到相互制衡，实行民主决策，用制度管权，是做好腐败风险防控工作的核心。一是分解权力。重点对相对集中的、自由裁量权大的权力进行了分解。比如预算管理是社会关注的热点、议论的焦点、管理的难点，市财政局以此为突破口，进行权力分解。以前编制预算、批复决算，都是预算科拟定方案，分管局领导、局长审查，再报市政府审核、市人大审批。通过开展腐败风险防控工作后，增加了分管领导初审环节，对预算管理的民主化程度不断提高。对重大事项实行集体决策，改变了过去权力集中在几个人身上的做法，对预算编制、执行、监督、决算都实行了全过程防控。经过权力分解，降低了腐败风险发生的可能性。二是固化流程。在权力清理、分解的基础上，市财政局结合财政管理资金多、工作流程较繁琐这一特点，组织局内29个单位、科室开展拉网式清查，将各项权力运行流程逐一梳理，去繁就简，优化重组，制作了63个业务流程图，并用图表的形式将工作流程进行固化。比如，商贸科在商贸项目资金拨付上实行“四级审批”制，即经业务主管部门、项目评审委员会、行文上报本地政府、业务主管部门与财政部门联合验收合格审批后，方可予以拨付资金。既保障了资金拨付的规范性，又保证了业务工作的效率性。三是完善制度。制度带有长期性、稳定性和根本性，用制度管权，按制度办事，才能降低腐败风险。市财政局将原有的制度全部进行清理，然后根据权力分解和固化流程的要求，对制度进行修改完善，用制度管人、管事、管权。共清理健全制度84多个，其中修改完善制度10个，废止文件制度10个，涉及预算管理、资金拨付、资产管理等方面。如出台了《十堰市市级财政预算管理规程(试行)》(十财预发[2010]231号)、《十堰市直部门预算编制规程》(十财预发[2010]232号)、《2011年市直部门预算实施方案》(十财预发[2010]241号)、《十堰市财政系统腐败风险预警处置办法(试行)》（十财监发[2010]283号）、《十堰市财政系统腐败风险预警防控实施办法》（十财监发[2010]327号）、《十堰市财政局腐败风险预警防控工作考核评责办法》（十财监发[2010]328号）等相关制度、办法，逐步形成我市财政腐败风险预警防控制度监管体系。下一步，市财政还将局内相关工作制度统一汇编成册，人手一份，作为每名干部职工的行动指南。

　　（六）推行政务公开，抓好监督防范，减少风险发生，确保四个安全，是做好腐败风险预警防控的关键。市局机关明确1名预警信息员，负责按期向市纪委报送信息及相关资料。局内各单位共配备33名预警信息员，协助单位负责人落实腐败风险预警防控工作，并按要求向局腐败风险预警防控办公室报送信息。借助财政与编制政务公开网，将财政相关资金公开公示，让人民群众在网络上对分配情况查询和监督，更好地行使知情权、监督权和参与权。

　　五、收到的主要成效、

　　实践证明，一些地方财政部门通过开展财政廉政风险防控，进一步增强了财政干部依法行政、依法理财和责任、风险意识，促进了制度建设，规范了权力运行流程，提高了财政管理科学化、精细化水平，推进了财政部惩防腐败体系建设。

　　（一）促进了财政管理制度建设。各地通过开展廉政风险防控措施，对各项制度进行了一次全面清理，对不尽完善的制度作了补充修订，对制度建设明显滞后的予以督促整改。各单位对每项权力都编制了内容详细、职责明晰的权力目录，制作了权力运行清楚、程序严谨的流程图。对权力项目没有相关法律、法规依据或没有建立管理制度的，正在抓紧研究制定；对权力运行制度不够完备和健全、尚存在漏洞和不足的，制定了进一步完善制度的措施；对效力和层次低的制度规定，及时列入立法计划，力争尽快上升为规章或条例。各项财政管理制度规范的建立和完善，使权力的弹性得到了压缩，权力的运行更加透明，制约的力度更加有效，为建立健全决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的权力架构，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的财权运行机制奠定了制度基础。

　　（二）推动了财政预算管理改革。不少地方以改进预算编制方法和规范转移支付资金为重点，针对预算编制和执行过程中的关键部位和薄弱环节，仔细查找存在的主要问题，采取切实可行的整改措施，完善操作办法，有力推动了财政预算管理改革。继续深化了部门预算改革，规范了部门预算管理。研究完善了超收收入安排使用办法。以提高财政资金使用效率，避免财政支出的随意性，增强预算的约束力。进一步加强专项转移支付的预算管理。扩大了专项转移支付项目实行政府采购和国库集中支付试点范围；进一步提高了专项转移支付的透明度，有效杜绝了“跑部钱进”现象的发生。

　　（三）深化了行政审批制度改革。进一步推动了行政审批项目的清理和规范，取消了一批审批项目，重新编制和填报了财政部行政许可和非行政许可审批项目目录。许多单位都明确提出了进一步转变职能、减少对微观事务的管理、下放项目审批管理权限等整改措施。另一方面，促进了行政审批制度建设。

　　（四）有效预防了腐败问题的发生。不仅是对用权者的规范和约束，还为开展内外部审计监督、开展执法监察和效能监察提供了依据和条件。一是通过查找权力运行的关键部位和薄弱环节，明确监督的重点，增强了监督的针对性和有效性，有问题及时发现，防止小问题酿成大问题。二是通过制定和绘制权力运行的目录和流程图，健全工作规则,建立有效的内控机制,将权力公开、透明，置于内部各单位和公众监督之下，便于对权力运行和财政资金分配管理流程全方位动态跟踪监督，确保财政干部和财政资金的安全。三是通过明确权力行使的文件依据，完善管理制度，便于监督机构了解权力的实际运行情况和文件制度的相关规定是否相符，从而严格限制财政自由裁量权，确保政令畅通和依法行政，有效预防腐败问题的发生。

　　（五）增强了广大财政干部廉政风险防范意识，依法理财、廉洁从政的制度保证进一步强化。进一步认识到权力行使必须讲程序、权力运行必须受监督，以权谋私必须受惩处。有效地预防了财政腐败现象的发生。

　　六、由内及外，把廉政风险防控机制延伸到财政资金管理的各个方面

　　要结合实际，逐步把廉政风险防控机制延伸到财政资金管理，延伸到各项强农惠农政策和资金管理，延伸到财政专项资金管理，延伸到财政转移支付资金的管理，延伸到各项财政改革管理措施之中，形成全方位、全过程的全面覆盖。