《中华人民共和国预算法》（以下简称预算法）是我国财政经济领域中的一部基本法律。预算法颁布实施十多年来，对于规范财政预算管理，充分发挥财政在经济社会中的资源配置、收入分配、经济调控职能起到了重要作用。随着我国社会主义市场经济的逐步完善，政府职能的转变和财政体制改革的推进，特别是

　　广大人民群众民主法治意识不断增强，要求“看到预算，看懂预算”的呼声越来越高，按照践行科学发展观的要求修改预算法已经显得较为急迫。本届全国人大常委会非常重视这项工作，将预算法的修改纳入到立法规划中，并将在近期提交全国人大常委会审议。

　　1、关于预算法的立法宗旨。预算权是人民的一项重要权力，预算法是规范预算权运行的基本财政法律制度，其修改应当体现宪法规定的“中华人民共和国一切权力属于人民”，进一步明确预算权属于人民的立法宗旨。按照这一宗旨，预算法的修改要突出“预算资金人民所有、预算收支人民决定、预算行为人民监督”的理念，理顺预算主体的关系，在充分赋予各主体预算权力以保障预算平稳运行的同时，也要合理限制预算权的滥用，最大限度地满足人民意愿和公共需要，推动经济社会的健康发展。修改后的预算法应当“反映人民意愿、体现人大职权、约束政府行为”。

　　2、关于政府的预算级次。我国实行的是一级政府一级预算，并在预算法中明确了五级政府五级预算的预算级次。通过实践的检验，一级政府一级预算是非常必要的，这一做法让一级政府承担责任的同时也赋予了其一定的财政收支自主权，便于各级政府“有钱好办事”。随着近年来财政改革的逐步深化，“省直管县”、“乡财县管”等财政体制改革不断推进，从各地方的实施情况来看，这项改革减少了财政资金的运行环节、有利于上级政府更好的监督下级政府财政资金的使用情况，提高了财政资金的使用效益，是科学有效的，也为减少政府级次和预算级次的改革试点奠定基础。建议预算法的修改中规定“国家设立中央和地方两级预算。地方预算级次由省、自治区、直辖市人民代表大会或人民代表大会的常务委员会根据本地实际情况决定，并报全国人民代表大会常务委员会备案”，不再明确要求五级政府五级预算。由地方权力机关规定预算级次也能够为区域经济发展提供法律保障。当前，各级政府设立的开发区、示范区等行政区划相对独立经济区域，已经是一级财政，其预算、决算权运行问题未做规定，导致上述独立经济区域的预算、决算的监督主体，特别是审查批准主体缺位。由地方权力机关对开发区、示范区等相对独立经济区域的预决算审查批准和监督权做出规定，也是预算权的应有之意。

　　3、关于初审机构和初审工作。由于人民代表大会和常委会的会期较短，人大代表和常委会组成人员很难对预决算草案做出实质性的审查，预决算草案审查大量的工作是在会前由专门的机构初步审查提前进行的。因此，专门机构的初步审查工作直接关系到预决算草案质量的优劣。实践中的做法是，全国人大财经委在全国人代会前45天初审预算草案，在常委会前30天初审预算调整方案和决算草案，全国人大常委会预算工作委员会协助财经委承担初审的具体工作；成立财政经济专门委员会的地方，由财经委进行按照地方法规规定的时间进行初审，财经工委或预算工委协助初审工作；未成立财政经济委员会的地方，由财经工委或预算工委开展初审的具体工作。预算法的修改中需要明确初审机构，赋予初审机构依法开展预决算审查监督权。因此，建议法律条文中应当直接明确初审机构为“财政经济委员会”，未成立财政经济委员会的地方为“财经工作委员会或预算工作委员会”。并直接规定财经工作委员会或预算工作委员会协助初审机构开展预算草案、预算调整方案、决算草案初步审查的具体工作。建议以此次预算法修改为契机，推动地方各级预算审查机构建设。

　　4、有些规定可以因地制宜，区别对待。对地方各级财政部门报送初步审查的预算草案时间统一规定为本级人代会30日前，实践中，有的地方30日的初审时间不够用，有的地方特别是一些财力较弱的县，30日又绰绰有余，建议省以下预算草案报送初审的时间由省、自治区、直辖市权力机关规定。决算草案、预算调整方案的报送时间也要因地而变。预决算草案细化程度是广大人民群众看懂预算的关键，预算法对各级政府报送审查的预算草案细化程度统一要求“一般收支编列到款，重点支出编列到项”，不合时宜。当前许多地方，特别是县级预算草案中项目支出已经直接细化到目级科目，基层政府将本级预算草案编列到目级也是完全可以做到的。在预决算科目的设置上由国家做出统一规定。对报送预决算草案按照国家统一的科目进行细化的程度可以由地方权力机关根据实际情况做出规定。

　　5、修订内容要同其它法律的相关内容保持衔接。预算法关系到国家社会经济中的方方面面，同多部法律规定的内容都有交叉，建议应当认真梳理，保持法律条文的一致。主要有：关于预算草案初审机构设立的规定要与组织法相衔接；关于决算草案审查重点内容的规定要与监督法相衔接；关于审计监督的规定要与审计法相衔接；关于法律责任部分的规定要与有关行政法相衔接；关于人民银行代理国库的规定要与银行法相衔接。需要强调的是，人民银行经理国库，不以盈利为目的，能够保障国库资金的安全完整和高效运行，对办理预算支出的合法性和合规性进行审核监督，保持客观公正性，能够切实维护国家预算执行的严肃性和有效性。因此，由人民银行经理国库是对财政资金合法有序运行的一种不可或缺的监督。

　　6、需要增加的一些内容。一是增加预算公开的内容。预算公开是民主法治的内在要求，是世界各国的通行做法，是保障纳税人能看到预算的前提。预算公开的内容应涵盖所有财政性资金的收支，具体应当包括本级预算、国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保险预算和部门预算，以及相对应的调整预算和决算。二是增加横向转移支付的规定。近年来，按照中央的统一部署，许多省、市、自治区都建立了对西藏和新疆等地区稳定的对口援助机制，援助资金占地方财力的比重逐年提高。这一制度性的措施迄今尚无法律基础，建议对应当在预算法中予以明确。三是增加有关预算修正案的规定。《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国人民代表法》规定，人大代表享有以书面形式提出议案的权利，虽然法律并未就人大是否享有预算案修正权加以规定，但应注意的是这些法律也并未排斥人大的预算案修正权，也是实现人大预算审查监督由程序审查转向实质审查的重要举措。四是增加有关政府预算、决算未获人大及其常委会批准后如何处理的条款。五是对一些基本概念需要明确，如什么是部门预算等。