一、财政资金的取得和运行规律

　　按照马克思主义的分配原则，劳动者所创造的新增价值，一部分作为社会必要的扣除，交给国家用于社会的公共支出。企业创造的新增价值，一部分作为税收上缴国家，用于公共财政支出。企业创造的利润，还要通过企业所得税的形式一部分交给国家。国家将从劳动者和企业通过税收形式以及其他形式的收费，这些集中起来的社会资源按照一定的政治经济原理、分配、运用于满足社会公共需要的各种用途。目的是为纳税人提供公共物品和公共服务，这种处分包括财产权在各主体之间的转移。如从政府一个部门转移到另一个部门，从上级财政转移给下级财政，从政府转移到私人。

　　财政支出运行具有不断增长的规律。这个规律是19世纪80年代法国著名经济学家瓦格纳通过对许多国家资料的分析，得出了国家活动范围不断扩大的结论。特点是财政支出快于收入的增长和快于GDP的增长速度。特别是近几十年来，发达国家财政支出占国内生产总值比重大幅度提高，平均上升了30个百分点，目前美国和日本为1/3，英国将近50%，法国超过50%，瑞典在60%以上。财政支出的结构运行也有规律，在经济发展的早期，政府投资占财政支出的较大比重。在经济发展中期，政府投资逐步让位于私人投资开始下降。经济发展成熟期，政府财政开始强化稳定功能，教育卫生保障性支出急剧增加。2008年全国财政收支分别达到61316亿元和62427亿元，分别比1950年增长1225倍和1247倍。

　　二、财政资金运行的三个阶段及其要求

　　就财政资金的运行机制而言，整个活动可以分为三个部分：财政资金的分配安排、财政资金的使用、财政资金的监督。其依据法律、政策和当前形势的要求，运行在预算编制、执行和调整、预算监督三个阶段。资金分配的主体包括地方政府、财政和预算单位。预算形成概括为：政府提案、党委认可，人大批准。政府是分配的主要角色，财政地位重要，地方发改委是投资分配的重要参与者。经过分配，财政资金通过职能部门将资金分配到农业、教育、医疗卫生、社会保障、行政安全等各个部门。经历了一个分配、再分配、再分配——最终使用的过程。

　　 总体就分配而言，整个国家和一个地区的财政资金就像是一个蛋糕，支出的全过程活动就是像在“切蛋糕”、“发蛋糕”，“吃蛋糕”。分别反映了财政资金的决策分配、拨付使用和监督管理的规律。其目的是为了“做大蛋糕”。

　　 首先是“切蛋糕”的要求：民主法治、完整统一、标准明确、程序规范、公开透明。市场经济发达国家切蛋糕都是建立在严格的宪法和预算编制法制基础之上，由议会主导。主要原则是年度性、统一性、完整性、强制性、程序性、公开透明性。同时采取零基预算、绩效预算的编制办法。以美国为例，国会和总统都分别调有预算办公室，预算编制是由总统设立的管理与预算办公室负责。由国会批准。任何开支没有国会同意政府就不能开支。所有的联邦基金都列入了联邦政府预算。克林顿总统时期曾经因发生政府部门开支未经议会批准而关门几天的情况。我国的资金分配模式是在早期的计划经济体制下形成的，开始沿袭了前苏联的统收统支模式，后来越搞越粗化，甚至把一些合理的内容也摒弃了，几十年基本框架没有变。这种状况一直到1988年财政部提出建立公共财政体制和2001年中央纪委第五次全会把深化财政管理体制度改革，推行部门预算改革后才能较大的改变。我省在全国处于率先地位。目前省直所有部门全面编制了比较规范的部门预算，90%以上的市州和80%的县市也都实行了比较规范的部门预算。部门预算改革经过二上二下的程序，增强了透明度和约束力，虽然取得了很大成绩，但目前全国的部门预算仍然存在不少问题：一是部门预算的统一性和完整性不够，资金范围不完整，如非税收入、国有资产经营收益、社会保障基金、政府性基金、部门结余资金等未纳入部门预算编制，还有一些部门如发改委、经委、科技、教育等部门需二次分配的财政资金未能纳入部门预算编制范围实行规范管理；一部分专项资金是由财政切块给主管部门，由主管部门进行二次分配。综合预算不完整。编制范围应当包括部门所有的收入，但对非税收入以及部门的其他资金仍采取粗放型的按比例返还方式，无法进行收支脱钩。二是部门预算的约束力不强，法定支出过多过乱，冲击零基预算。三是基本支出定员定额标准体系不完善；四是部门预算的配套改革需深化。五是县市部门预算由于经济财力不强原因进展缓慢。二是“发蛋糕”的要求：构建安全、规范、透明、高效的财政资金拨付运行机制。在英国所有的政府岁入款项都必须存入英格兰银行开设的国家账户，即统一的国家基金，政府的全部岁出都要从这个国家基金中拨付。因此构建构建安全、规范、透明、高效的财政资金拨付运行机制——统一银行账户，建立国库集中支付机构制度是落实预算、强化预算约束的关键环节。印度按照经常和资本性预算的经济性对预算分类设置6个账户，可以收集到储蓄、投资、消费、财政投资及负债的大量信息。政府所有的基金、收入、公债和收回的贷款都要纳入统一基金账户，未经议会批准，不得支付任何支出。俄罗斯联邦于1992年在财政部内新成立联邦国库，国家所有的非现金形式的财政资金业务均由国库支付，并且只开设一个总账户，在银行系统不再开立众多的账户，其他与预算资金划拨有关的账户，都是过度账户，不存在结转资金余额。西班牙预算法规定：国库资金的支配及其变动，受监察和公共财会制度制约。我省目前对所有1260个乡镇（街道办事处）全面推行了国库集中支付制度，部分县（市、区）依托国库集中支付，对各种涉农补贴资金实行了“一卡通”兑付管理。不少资金直接拨付到了最终用款人，减少了中间环节。初步形成了“系统预警——实时监控——综合核查——整改反馈”的监督管理机制。

　　三是“吃蛋糕”的要求：实行事前、事中、事后的全过程全方位全景式的审计和财政监督。发达国家的审计署直接对议会负责，专门加强财政资金监督。俄罗斯在议会设立簿记局，是常设的国家财政监督机关。对财政收支和执行情况进行监督。德国的联邦审计院审计的内容主要为三个方面：行政单位的支出行为是否符合规定；是否符合法律和是否经济节约。具体为账目检查与账目无关的检查。法国设有审计法庭、财政总监和财务监督官。对中央和地方预算实行全方位监督。预算司和公共会计局也有一部分监督责任。其中财政总监直属财政部长领导。职权范围很广。对全国任何单位有权进行监督。印度的财政监督包括议会监督、财政监督和社会监督。总统任命的审计长和审计员独立于行政系统之外开展审计工作。西班牙实行国家审计法院、国家行政监察总署和财政部监督体系。国家行政监察总署是公共财会领导中心，编制国家总账。对应报送国家审计法院的账目进行审查提出意见。要求各单位报送进行审查的账目。泰国则受权财政部长负责监督财政预算。监督而我国目前而我国目前预算监督乏力，除人大自身原因外，与预算法中有关预算监督规定不完善不无关系。预算法未就预算监督的主体、原则、范围、内容、程序等做出详细规定。而涉及预算法律责任的条款仅有三条，面对预算实践中出现的各种问题，往往难以进行责任的追究。而我国目前形成人大、审计和财政监督内审机构体系。内外同级和跨级监督齐备。财政监督事前监督效力较软，事中监督缺乏控制，事后监督缺乏评价机制，监督效果不佳。偏重于事后监督，就相当于蛋糕被别人吃了再去检查，加上财政资金惩治的法律制度不健全、不完善、不严格，容易造成屡查屡犯。

　　三、我国财政资金监管存在的主要问题由于我国仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段，当前又面临百年不遇的金融危机，腐败的滋生的土壤和条件在短时期内难以消除，财政改革深入推进中的某些环节还不到位和不配套，财政资金法律制度缺陷；监督问责制的软化或缺位。仍然存在腐败滋生的漏洞和因素。我认为财政资金监管主要存在三个方面的问题：部分财政资金管理不够规范、一些专项资金使用绩效不高、部分惠农资金存在挤占挪用等问题。

　　 第一、部分财政资金管理不够规范。表现为条块分割、使用分散资金。如各种面向农民的补贴资金、民生资金，多部门参与和发放，许多项目本身交叉重复，给资金监督管理造成了漏洞，增加了管理成本，形成了腐败空间，降低了财政资金绩效。据宜都市财政局统计，目前各级财政到村到户的各类补助、补贴救助达41项，仅农口负责管理和兑现的补贴有16项。项目过细、资金分散。有些地方财政内部在机构设置、账户管理、资金拨付等方面不够规范。财政资金账户开设过多、管理分散。一些县市在预算单位、财政内部相关科室、代理银行之间没有形成程序规范、管理严格、监督制衡、公开透明的运行机制。财政资金的监督管理仍然存在一些薄弱环节。 制度执行不严格、监督有漏洞。队伍建设有待加强。第二、一些专项资金使用绩效不高。目前对专项转移支付的准入不甚明确，专项转移支付规模过大。2005年，全国专项转移支付的数额为3517亿元，占中央对地方转移支付数额的31％。另外，部分专项转移支付项目设置交叉重复、分配制度不够完善、资金投向较为分散。据不完全统计，2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项内容交叉重复，涉及资金156.37亿元；有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705.89亿元，占专项转移支付资金总额的20％。按项目分配的专项转移支付有71项(不包括预算内基本建设和国债投资项目)，涉及资金545.55亿元，具体分配到44149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每个项目4.36万元。一部分财政专项资金通过“条条”（部门）渠道直接分配到各地,同时要求配套项目和资金。由于受部门利益的驱动极容易发生截留、挪用的问题，部分资金存在严重管理漏洞。部分资金脱离了财政管理程序，透明度低，滥用和漏失严重。2005年这部分资金估计约5600亿元，漏失部分待查。近年来国有固定资产投资数额巨大（2006年4.5万亿元），投资项目层层转包、工程款层层剥皮、营私舞弊现象严重，漏失巨大。据有些项目的情况，施工单位实际拿到的工程投资还不到工程拨款的三分之一。随着市场经济体制、公共财政体制的不断完善，一些本应当退出竞争性领域的财政资金仍在安排，用款单位想方设法地花钱，造成损失浪费。 第三、部分惠农资金存在挤占挪用等问题。随着党和政府对农业的重视支持以及民生问题的关注，新农村建设中大量资金．投入农村，大批项目在农村展开。2008年湖北省涉及各种支农惠农补贴共有29项，88.7亿元。村级财政资金违法乱纪问题突出。据最高人民检察院的最新数据，在2008年全国立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中，农村基层组织人员4968人，占42.4％。其中，村党支部书记1739人，村委会主任1111人。今年6月省纪委监察厅组织暗访调查组，发现了有的地方惠农补贴资金不到位、个别地方仍存在挪用、抵扣、贪污、私分等问题。黄冈市进行专项检查，查出这方面的问题160件，已立案67件，给予党纪处分52人，移送司法机关处理2人。。

　　总之，我国的财政资金监管现状不容乐观，是一个多主体、多项目、多层次、多渠道、多分割、多配套、多监管、多流失的体系。

　　四、构建财政资金监管的四大体系和八大机制

　　坚持以改革创新的精神，完善财政资金管理体制机制，围绕构建覆盖财政资金运行全过程监督的体系目标，努力建设科学决策、规范运行、严格监管、公开透明、绩效评价、责任追究的财政资金监管新机制，确保资金分配制度更完善、资金分配程序更公正、资金运行过程更规范、资金分配结果更透明、资金使用效果更明显。解决的办法就是要统一、整合和集约：一是统一以国库集中收付制度为依托，逐步构建中央、省、县、乡镇、村、农户的财政资金支付体系，难点是乡村农户的账户建立。二是统一构建财政资金的公开网，将中央、省、县分配的资金在网上公开，公开到最终用户。接受人民群众监督。三是统一构建中央、省、县、乡镇、村级的财政资金监督体系，统一整合由人大、审计、财政、监察、司法、人民群众参与的监管力量体系。四是构建省管县、县管乡、乡管村的财务管理体系。

　　围绕建立四大体系，要完善八大机制：

　　 一是要健全财政资金科学决策的法治管理机制。 改革国家财政决策和管理制度，坚持公平、公正、公共性的原则，理顺人大与政府的关系，把财政预算的实际权力交给全国人民代表大会及其常务委员会，政府及其首长实际可以支配的财力要减少。将发改委负责的基本建设投资项目纳入财政预算管理；针对不同的财政支出活动，制定科学的支出决策程序，引入财政民主制度。要深化部门预算改革，制定科学准确的财政资金分配标准，提高财政支出编制的科学性，减少财政资金实际执行中的随意性；完善项目资金分配公式化、因素法等办法，进一步减少财政资金分配过程中的人为因素；加大财政支农资金整合力度，积极探索整合财政资金管理的措施，将各种涉及人民群众个人利益的资金都采取统一、集中、简便易行的方式进行管理，增强政策合力，尽可能避免或减少“撒胡椒面”的现象。

　　二是要健全财政资金宏观与微观结合的规范的运行机制。以整合资源，形成合力，强化监管为目标，坚持财政资金直拨、直达、直通车管理的原则，利用直达方式，减少中间层次，缩小中间主体的资源配置空间及权限。继续深化国库集中收付制度改革，力争尽快将所有财政资金纳入国库集中支付范围；规范财政专户和预算单位账户管理，加大推广直接到基层的结算方式；进一步推进政府采购制度，在扩大政府采购范围和规模的同时，进一步强化监管措施；继续推进“乡财县管乡用”、村级会计委托代理、农村中小学“校财局管”。

　　 统筹和整合各种涉农补助发放。对各种补贴全部实行“一卡通”直接发放财政补助补贴资金的方式，确保把各项惠民政策落实到位。做到统一管理，统一标准、统一发放时间，可以授权农村财政管理局和乡镇财政所实行一个专班、开一个会、一个文件、一个账户、一张卡统一发放，真正做到目标明确、受益直接，操作简便。因此建议各种面向农村直接到农户的民生资金统一集中归口由县级财政一个综合机构和乡镇财政所具体负责落实。以提高效率，降低成本，方便群众。从长远来说要构建惠民直达工程：管理一体化；平台一网联；审核一线实；发放一卡通；服务一站办的资金管理体制。

　　三是强化财政资金内部管理的监控机制。围绕着资金流进行全过程的监督。重点是加强内部的监督。深化国库集中支付改革，建立健全程序规范、管理严格、监督制衡、公开透明的财政资金运行机制。将财政代理的预算单位会计核算业务逐步退还给预算单位；在预算单位与财政部门间建立会计与出纳相互约束的机制。加强内部制度建设，规范财政资金专户管理，规范操作规程，严格财政总预算会计把关和关键环节，把防范资金风险贯穿和落实到财政资金运行管理的各个环节。定期开展财政资金性监督大检查，从岗位设置、从岗位设置、账户管理、业务流程、内外衔接、系统管理等方面查找薄弱环节和管理漏洞，有针对性地强化预防措施和完善管理制度，及时化解和消除因“脱节”、“无序”、“失控”等产生的资金安全隐患。建立财政资金支付动态监控系统，构建事前威慑、事中监控、事后查处相结合的预算执行监督体系。推进市县国库科股和收付中心的整合工作，严格对干部的教育、管理和监督，完善关键岗位人员的选拔制度、综合考评制度、轮岗制度、八小时以外监督制度，健全党风廉政建设责任制，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局，确保对干部的教育、管理和监督落在实处、收到实效。

　　四是进一步推进政务公开机制。增加财政资金信息透明度，不断弱化资源配置者的权利垄断暗箱操作。阳光是最好的防腐剂。认真落实让权力在阳光下运行，才能保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益的要求，加大财政资金公开的力度。使国家的每一笔资金的用途、去向及合理与否都可查，责任可究，这样才能减少跑部钱进导致腐败现象发生的机会。今年按照省政府关于全省网上公开金额达到180亿元的目标要求，加大工作力度。截止6月30日，省级财政共上网资金36项、金额达120.1亿元；省级网站公开各项工作通知、更新财政法规制度、编辑撰写政务信息等共计223条、20多万字，回复处理、转办、督办咨询投诉58件。初步统计，各地公开2008年11月1日以后省级下达的财政资金239亿元，涉及5128万人（户）、73095个项目。进一步扩大涉及民生的财政专项资金在网上公开范围，进一步加强与基层群众的沟通互动，充分运行财政公众网络，扩大财政资金公开的范围，大力开展网上监督，及时答复并从严、从速解决人民群众反映的问题。

　　五是开展财政资金绩效评价机制。建立财政资金绩效评价体系，是实现财政资金从注重资金投入的管理向注重支出效果的管理的重大改革措施，是有限的民生资金得以科学、合理使用的有效保障。应当选择一批重大的财政资金项目推行绩效预算考评试点工作，帮助部门调整和优化预算支出的方向和结构，提高财政资金管理水平。积极研究探索财政资金绩效评价与项目预算管理相结合的方式，将评价结果公开、公示，便于社会监督。

　　 六是健全多方位、全过程的大监督机制，加强财政、审计，纪检、司法等部门共同配合，加大惩处力度。财政资金是人民群众的生存生活的血汗钱和违法乱纪的“高压线”，丝毫不能碰，侵占就是盗窃，浪费就是犯罪。要严肃查处挪用、挤占财政资金等违纪违法行为，作为问责重点，依法追究责任。要将财政、审计、纪检、司法共同配合，形成协调勾通的机制，共同查处各种违法乱纪行为，提高被查处的几率，加重对违法乱纪者个人的纪律和法律处罚，使财政资金违纪行为成为一种高风险、高代价、无利可图的“赔本买卖”，打消腐败犯罪分子的侥幸心理，从而达到使公职人员不去选择腐败行为方式的目的。

　　七是建立健全财政资金监管的领导体制和责任体系，建立四级责任制度。一是实行省级财政资金责任制度，明确责任人和应当承担的责任，使省级财政部门和省主管部门对资金分配的结果负责。二是实行县级资金项目申报责任制度，坚持联合申报项目，明确申请报告责任人，三是实行基层财政所项目专管员责任制，让项目专管员全过程参与资金项目实施和验收，落实财政资金专款专用责任。四是实行项目所在地主要负责人责任制，落实项目具体实施和工程质量责任。落实资金项目使用责任制。形成一级抓一级，层层抓落实的工作格局。落实问责制、责任过错追究制；将财政资金监管作为重要的目标责任，强化责任意识，搞好责任分解，做到责任明确、任务清楚、奖惩严格。乡村资金发放工作要包到单位，包到人，包到户，经检查或举报核实发现有问题的要追究相关责任人的责任。一是实行省级财政资金责任制度，明确责任人和应当承担的责任，使省级财政部门和省主管部门对资金分配的结果负责。

　　八是进一步健全对财政资金管理人员的激励和约束机制。认真总结先进经验，表彰先进典型，推广好的作法，加大激励措施。将监督检查结果与财政管理考核结合，与财政转移支付结合，实行奖优罚劣。将监督检查成果运用到财政管理的改进和完善之中，提高监督检查的威慑力，促进财政管理水平的提高。