各级人民代表大会及其常委会在各自职权范围内行使监督权是宪法和法律赋予的职权。我国宪法明确规定了审查批准预算是全国人民代表大会的职权，同时赋予国务院编制预算的权力，并规定了全国人大常委会在全国人大闭会期间监督国务院的工作，笔者按此理解全国人大常委会可以对国务院编制预算进行监督。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法）还对监督权的行使作了详细具体的规定。监督法第二条规定“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权”，该条明确了监督权的行使主体是人大常委会。监督法第五条规定“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法”，该条规定了监督权的实施对象主要是“一府两院”的工作。监督法还分章规定了监督权行使的具体方式方法。其中第三章专门明确了对决算的审查批准和对预算执行情况的监督属于监督法规范的范围。

　　《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》（以下简称决定）规定了预决算批准的有关工作，并对预算编制、执行和决算编制的监督等提出了具体的要求，具有较强的可操作性。也正是在地方组织法、监督法和决定的指导下，全国各地方人民代表大会及其常委会也通过地方立法的形式结合本地实际制定了各地的预算审查监督方面的地方性法规。应当说全国各级权力机关对预算审查监督权力的行使是统一的，笔者理解它是各级人民代表大会及其常委会依据宪法和法律赋予的职责，审查和批准国家机构一个财政年度的预算收支计划和财政决算，并对一个标准预算周期内的预决算编制、预算执行进行全过程的审查监督。在对预算的监督中，对预算的审查监督有着及其重要的地位。

　　 一、预算审查监督同人民代表大会制度

　　1、“三权分立”制度下对预算的审批和监督。按照西方议会制度理论的法治思想、分权思想、人民主权思想，议会掌握财政权是代议制民主制度的应有之意。财政权是议会享有的国家财政决定权和对政府的财政监督权。财政决定权包括决定财政和预算、税收、关税、借贷的权力；财政监督权包括审查决算和公共资金审计。也就是说国家所有的收入和支出都必须由议会决定，并受议会监督。而预决算的编制、预算的执行属于行政权的范畴。议会不能涉足预算的编制和执行，行政部门也不能干涉预算的审查批准。从人员的配置来看，议员不能够在行政和司法部门任职，且议会应该由专职议员组成。

　　2、“议行合一”制度下对预算的审批和监督。按照马克思、恩格斯总结巴黎公社政权建设经验时提出的新型无产阶级国家政权组织原则的观点和列宁在十月革命主张“把国家的立法工作和行政工作结合起来。把管理和立法合而为一[1] ”的思想，议行合一制度下预算的编制、执行机关和审查批准、监督的机关是不同的，编制和执行由相关的财政委员会负责，而审查批准是由权力机关或是议会的全体组成人员审议通过，财政委员会也参与预算的表决，表决后仍然由其负责预算的执行。在议行合一制下，财政委员会既扮演政府官员的角色，同时也是人民代表（议员），财政委员会的人员既拥有立法权，也具有行政权。

　　3、我国人民代表大会制度下的预算审查监督。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。它是马列主义的“议行合一”的政权建设理论和代议制思想同我国国情结合的产物。人民代表大会制度是指拥有国家权力的我国人民根据民主集中制原则，通过民主选举组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，并以人民代表大会为基础，建立全部国家机构，对人民负责，受人民监督，以实现人民当家作主的政治制度[2] 。人民代表大会是这个制度的中心，其他国家机构都是围绕它来运转的。预算职权的划分只是分工不同，各级权力机关负责预决算的审查批准，各级人民政府负责预决算的编制和执行，但这两项权力的行使仍然要向权力机关负责，受权力机关监督。各级权力机关和各级政府的目标是一致的。各级权力机关依法搞好预算审查监督，有利于推动“一府两院”改进工作；“一府两院”依法自觉接受人大预算审查监督，有利于推进依法理财。人大预算审查监督与“一府两院”的工作，不是相互掣肘，不是唱“对台戏”，都是为了维护国家和人民的根本利益，这是我国政治制度的特点和优势的集中体现。

　　二、预算审查监督的主体

　　人民代表大会监督权的主体，是指人大监督权力的承担者，谁有权去行使人民代表大会的监督职权。按照宪法和有关法律的规定，监督权只能由各级人民代表大会及其常委会行使，而不能由其他任何组织或个人行使，人民代表大会及其常委会也不能将自己的监督权委托或转让给其他组织或个人行使。这种职权也只能由达到法定人数的集体行使而不能由个人或领导者行使。因此预算审查监督权只能由人民代表大会及其常委会行使。

　　从实践来看，各级人代会一般每年开一次，会期一般也不会超过20天；各级常委会一般每两个月开一次，每次的会期根据会议的议程来决定，一般在10天以内。这样就产生了一个问题，人民代表大会及其常委会并不是每天都开会，但预算审查监督贯穿于预算编制、审批、执行、决算的全过程，是每天都必须开展的工作，这样是否会导致预算审查监督在人民代表大会及其常委会闭会期间无法进行呢？

　　为解决这一问题，宪法和地方组织法将预算审查监督有关具体工作赋予了两个重要机构：一个是委员长会议（地方称主任会议），一个是财政经济委员会（财政经济工作委员会或预算工作委员会，以下统称财经委）。

　　宪法第六十八条规定“委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作”。地方组织法第四十八条规定“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会主任、副主任和秘书长组成主任会议；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会主任、副主任组成主任会议。主任会议处理常务委员会的重要日常工作。”可见，在人民代表大会及其常委会闭会期间，对属于本级人民代表大会及其常委会预算审查监督职权范围内的日常工作，可以由委员长会议（或主任会议）开展。如2009年2月17日，十一届全国人大常委会第十八次委员长会议专门听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》，就如何应对金融危机，进一步加大地方政府投资的财力支持提出了建议，同时要求地方人民政府发行国债应当作为预算调整报同级人大常委会审查批准。

　　由于委员长会议（主任会议）由常委会的负责同志参加，在现实中很难直接处理预算审查监督的各项日常事务，只能将预算审查监督的具体工作交由财经委完成。宪法第七十条规定“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。”地方组织法第三十条规定“各专门委员会在本级人民代表大会及其常委会领导下，研究、审议和拟定有关议案；对属于本级人民代表大会及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。”如安徽省人大财经委2004年开展了对全省县乡财政情况的调研，摸清了全省财政的家底，准确的指出了其中存在的问题，科学的提出了建议，为安徽省乃至全国实施县乡财政振兴工程发挥了重要的作用。可见财政经济委员会作为专门负责预算审查监督工作的专门委员会具体承担预算审查监督工作。由于并不是全部地方人大都设立了财政经济委员会，有些地方人大在常委会下设立了财政经济工作委员会或预算工作委员会，它们开展预算审查监督工作以预算法的规定作为依据。预算法第三十七条规定“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据本级人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初步审查。”

　　在人民代表大会及其常委会闭会期间，各级财经委接受委员长会议（主任会议）的委托开展有关预算审查监督问题的研究、调研和有关议案的审议、拟定，并开展对预、决算的初步审查。财经委所从事的工作主要是了解情况、掌握信息、分析研究、提出议案和意见、建议。从事预算审查监督的具体工作和行使预算审查监督权不一样，预算审查监督权不仅是具有了解情况、检查、建议的权力，还必须有一定的处置权和制裁权，能采取有法律效力的强制性措施[3] 。

　　在人民代表大会及其常委会开会期间，按照法定的程序，财经委向会议报告有关预算审查监督的情况，提出有关议案，并提交对预、决算的审查报告、预算调整的审查报告等，由人代会或常委会作出决议、决定、撤销等委员长会议（和主任会议）和财经委所不具有的处置权和制裁权。

　　由于财经委的组成人员较少，一般在40人以下（十一届全国人大财经委现为32人，各地方比全国人大少），且部分组成人员为专职委员，达到法定人数开会较为方便，这样就能保证预算审查监督工作的连续性。

　　二、预算审查监督的对象

　　人民代表大会及其常委会监督的对象，是指由宪法规定的人民代表大会及其常委会监督权所指向的客体[4] 。这些客体包括由人民代表大会及其常委会产生的，并向人民代表大会及其常委会负责的国家机关及国家机关组成人员，下一级人民代表大会及其常委会。全国人民代表大会及其常委会还是宪法监督机关，它的宪法监督权对象包括各政党、各社会团体和企事业组织。

　　预算审查监督的对象除了要满足上述条件，还必须是同本级财政直接发生预算缴拨关系。只要是国家机构都需要经费以保证运转，而这些经费基本上都是由财政供给，因此预算审查监督的对象同人民代表大会及其常委会的监督对象是一致的。

　　人民代表大会及其常委会对下一级国家权力机关的监督，由于两者之间不是一种产生与负责的关系，因而对它的监督是一种纯粹的法律监督关系。

　　另外，同本级财政直接发生预算缴拨关系的不仅仅包括国家机关，还包括各政党组织和事业单位、企业、甚至个人，这些组织和个人能否成为预算审查监督的对象呢？

　　1、人民代表大会及其常委会可否监督各政党组织预算行为。我国宪法第五条规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”从而把各政党置于国家宪法和法律之下。虽然政党的各级组织运转所需要的经费也是由同级财政予以供给，但各政党不是由人民代表大会产生，各政党的主要负责人也非由人民代表大会及其常委会来任命，不需要对人民代表大会及其常委会负责，这种监督只是一种宪法意义上的监督，我们不能据此将他们作为预算审查监督的对象。

　　2、人民代表大会及其常委会可否监督事业单位、企业、普通公民的预算行为。宪法规定人民代表大会及其常委会有权监督法律的实施，即监督执行机关执行法律。执行法律的人是国家机关和能以国家名义掌握执行权的“人”，或称为政务类官员，他们决非普通公民，而是由人民代表大会及其常委会选举或任命的“人”。事业单位或企业除非受行政首长、主管单位的委托，否则是不能以国家名义执行法律、独立地对法律负责的，而只是对行政首长负责。他们在执行职务中有违法行为，也不能由人民代表大会对其实施监督，而只能由行政首长或专门的行政监督机关来实施监督。即使同本级财政有直接的预算缴拨关系也不能直接成为预算审查监督的对象。

　　人大代表及其常委会组成人员是由符合条件的公民选举产生，人大代表和常委会组成人员在集体行使预算审查监督职权时需要对公民负责。而人民代表大会产生的“一府两院”，需要执行人民代表大会及其常委会制定的涉及财政和预算方面的法律。“一府两院”又受代表机关的授权，组织公民实施财政和预算法律赋予的公民权利，因而执法机关有权监督公民遵守法律。人民代表大会及其常委会则只能接受普通公民的监督而无权监督普通公民。同样普通公民也不能直接成为预算审查监督的对象。

　　上述对象虽然不能直接成为人民代表大会及其常委会行使预算审查监督权的对象，但是只要他们同本级财政发生了直接的预算缴拨关系，按照预算法第四条的规定“中央政府预算由中央各部门（含直属单位，下同）的预算组成。”、第五条的规定“地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位，下同）的预算组成。”、第六条的规定“各部门预算由本部门所属各单位预算组成。”、第七条的规定“单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。”，这些组织、个人都要纳入到预算法的监督范围，也就是各级人大预算审查监督权行使的范围。这样在理论上似乎就产生了矛盾。但在现实中我们通过财经委的预算审查监督工作，行使了解权，再按照法定的程序向人代会或常委会报告，最后通过人代会或常委会对政府及其财政部门行使处理权和制裁权的形式来实现对上述组织和个人的处理和制裁。因此虽然不能对上述两类组织和个人直接行使预算审查监督权，但我们可以将其成为预算审查监督工作的对象，通过法定的程序，并将其成为预算审查权行使的间接对象。

　　三、预算审查监督的方式

　　预算审查监督权由人民代表大会及其常委会行使，委员长会议（主任会议）和财经委协助人民代表大会及其常委会行使这一权力，那么预算审查监督的方式也分为两大类，一类是在人民代表大会及其常委会召开期间行使权力的方式；一类是闭会期间由委员长会议（主任会议）委托协助行使权力的方式或是财经委预算审查监督工作的方式。预算审查监督主要通过由听取工作报告和汇报、质询和询问、视察、执法检查组成的了解权，由作出决议和决定、特定问题调查、提出批评和受理申诉组成的处置权，由罢免、撤职、免职、接受辞职、撤销组成的制裁权等形式来实现。

　　（一）人民代表大会及其常委会会议期间预算审查监督的方式

　　1、听取有关预算的工作报告和汇报。听取工作报告和汇报是人大的一项例行权力，但目前还只是具有了解情况的性质。在预算审查监督方面，人民代表大会及其常委会每年的法定任务是听取两个工作报告：每年人代会对上年度预算执行情况和本年度预算草案的报告，每年年中常委会对上年度本级决算草案的报告（有些地方称为上年度本级决算草案和本年度上半年预算执行情况的报告）。常委会还要根据每年的预算执行情况，如果当年有超收收入，在下半年听取对超收收入使用情况安排的报告；如果对预算有调整，要听取预算的调整方案和说明。另外还要根据每年人大预算审查监督的重点选择性的听取有关情况的汇报，如关于非税收入征收情况、关于政府收支分类改革情况等。

　　2、针对有关预算问题的询问和质询。询问和质询是通过一定的法律程序，强制被监督对象回答代表或委员提出的问题，代表或委员可以根据回答的情况采取必要措施，以实现一定的监督目的。

　　对预算审查监督询问的主要有：人大在审议有关预算的报告时，政府及各部门负责人应当参加会议，听取意见，回答询问；主席团和专门委员会对有关预算议案和有关预算报告进行审议时，政府或有关部门负责人应到会听取意见，回答询问；在审议有关预算审查监督的法律议案时，有关法律起草部门也应到会回答询问。可见，询问只具有介绍、说明情况的性质，为的是帮助代表或委员了解有关情况，以便于对报告或议案进行审议、表决。

　　预算审查监督方面的质询一般是对比较重大而又带疑问的财政问题提起，因此质询提起有较严格的法定条件和处理程序，并规定了可能导致的法律责任。如安徽省在1998年8月九届人大第五次常委会上部分常委会组成人员对使用财政资金投资造成损失过大的问题向财政厅厅长提出了质询。

　　3、作出有关预算的决议和决定。作出具有法律效力的决议，是人大的一项重要权力，人民代表大会可以通过作出各种决议来实现自己的监督权。决议和决定可以是批准某项报告，如每年人代会都要对预算草案作出批准的决议，每年年中的常委会都要对决算作出批准的决议；可以指示有关部门的行为；可以纠正有关部门的失误；也可以就某一具体问题作出决定，如1999年12月25日九届全国人大常委会第13次会议通过的决定。有的决议中把代表或委员们在审议报告中的意见集中概括，有的还提出改进工作的意见和要求。进行特定问题调查后，也可以作出相应的决议。鉴于决议和决定是具有法律效力的规范性文件，有关机关必须坚决贯彻执行。

　　4、有关预算的特定问题调查。特定问题调查是对行政、司法机关工作中比较重大的预算问题提起，或对国家机关领导人有失职、不当之事和比较严重的涉及预算方面的违法嫌疑而提起。调查有一定的法律强制性，对被监督者会造成强大压力，可能导致有关人员的辞职或作出纠正某事情的决议，或导致提出罢免案。具有了解情况的性质，也具有处理问题的性质。

　　调查委员会进行调查时，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务如实向它提供必要的材料。调查委员会调查结束后，应向人代会或常委会报告调查结果，人代会或常委会根据调查委员会的调查报告，可以作出相应的决议，代表大会还可以授权常委会在全国人大闭会期间听取调查委员会的报告，作出相应的决议，并向下次代表大会会议备案。

　　由于特定问题调查涉及的都是重大问题，各级人民代表大会及其常委会对预算审查监督使用这种方式都很谨慎，一般也很少使用这一方式。

　　5、罢免、撤职、免职、接受辞职。人民代表大会及其常委会对由它选举、决定、任命和批准任命的国家机关组成人员最严厉的监督制裁手段就是罢免和撤职。

　　罢免是人民代表大会免除违凡预算法律的国家机关主要领导人职务的方式。罢免的范围就是它选举国家机关领导人的范围。罢免的理由是很广泛的，违法的、失职的，甚至代表对政府组成人员开展的预算工作感到不满意都可以罢免，这恐怕就是马克思所说的“主人”可以“随时撤换”自己的“仆人”。

　　撤职是人大常委会监督制裁由它任命范围内违反预算法律的国家机关组成人员职务的方式。地方各级人大常委会，撤职的对象是本级政府个别副职领导人及其政府其他组成人员、人民法院副院长及其法院组成人员、人民检察院副检察长及其检察院组成人员等。撤职的原因应是有违法失职或有严重错误。

　　免职和接受辞职也有一定的监督制裁性质。涉及预算方面的轻微错误和非过错原因应用免职手段。另外，免职是人民代表大会及其常委会免除由它选举和任命的国家机关组成人员职务的方式。一般说，免职适用于正常离职情况，如调动、退休或因健康不能工作等原因需要离职的，就用免除职务。但是实践中，某人涉及预算方面的有些轻微过错或者能力不佳、工作不称职，人大常委会需要免除其职务，用撤职觉得份量过重时，也用免职。

　　6、撤销权。撤销权是人民代表大会及其常委会处理违反宪法中的涉及预算的条款、违反预算法律、法规及其他规范性文件的一种监督手段。根据我国宪法和《中华人民共和国立法法》关于法制统一原则的要求，全国人大常委会的预算立法和决定必须同宪法和全国人大的基本法律一致；国务院和地方权力机关制定的涉及预算方面的行政法规和地方性法规应同宪法和法律相一致；地方各级政府涉及预算的规范性文件应同宪法、法律和本级人民代表大会的地方性法规或决议相一致。否则，人民代表大会及其常委会可以将其撤销。

　　在实际中，对违反预算法律的规范性文件，并非当即采取撤销的措施，而是通告有关机关，让其自行改正，使之与宪法、法律保持一致。只有在有关制定机关不主动采取措施修改自己的法规或规范性文件的情况下，人民代表大会及其常委会才会通过法定程序宣布撤销该违法的规范性文件。

　　（二）人民代表大会及其常委会闭会期间预算审查监督的方式

　　1、视察。视察主要是财经委通过组织人大代表集中视察与人大代表持证分散视察相结合的方式进行，代表在视察期间由被视察单位负责人介绍情况，并听取群众意见和要求。代表视察的内容，主要是围绕人民代表大会及其常委会即将审议财政预、决算报告等议题进行调查研究，了解有关预、决算法律法规的实施情况，了解全国人民代表大会及其常委会关于预、决算的决议、决定贯彻执行情况，以及人民群众的意见和要求。

　　视察是人大代表广泛联系群众、了解社会的一条渠道。视察也是一种调查，是一种广泛的了解权。代表在视察中不直接处理问题，如有意见和建议可以书面向人大常委会工作机构提出，对属于本级人民代表大会及其常委会职权范围内的，常委会有关工作机构将转有关部门研究处理。

　　2、执法检查。执法检查是在视察基础上发展起来的一项专门监督法律实施的工作。财经委组织代表和委员专门对预、决算法律法规实施的视察就变成了一项专门的执法检查工作。

　　执法检查应向常委会提供报告，其中应包括法律法规实施中存在的问题和改进执法工作的建议。执法检查报告要列入常委会会议议程，并进行审议。常委会的审议意见由委员长会议以书面形式交法律实施主管机关，有关机关应在一定的期限内将改进执法工作的情况向常委会作书面报告。

　　3、提出批评、议案和受理申诉。人大代表提出批评意见的权利，是一项经常性的监督权利。听取、反映人民群众对预、决算的意见和要求，也是人大代表的一项义务。人大代表通过听取群众的意见，在人民代表大会及其常委会期间提出书面批评、意见和建议，这些批评、意见和建议，在会后将交由有关部门办理，有关部门要将办理结果向常委会反馈，由常委会统一答复代表。批评、建议、意见的提出没有时间限制，只要符合其基本条件即可。

　　形成预算审查监督议案的要求比批评、建议要复杂的多，它只能在人代会开会期间才能提出，经过法定的程序形成的议案在办理上也有严格的规定，但在绝大多数情况下都是在会后交由常委会办理。

　　每个人大代表在日常工作中，随时可以就调查了解到的涉及预算的情况和自己周围群众反映的涉及预算的问题，向有关部门书面、口头或电话反映，使有关部门引起注意，并督促其改进工作。

　　 人民代表大会是民意机关，越来越多的人民群众向人民代表大会提出有关预算申诉、控告、检举，人民代表大会这种监督手段越来越重要。常委会还可通过

　　信访监督，督促有关机关纠正错误、改进工作。